«Man darf Kinder nicht einfach in die Gefahr laufen lassen»

Viele Kantone zögern mit Massnahmen wie Masken­pflicht oder Luftfiltern gegen Corona-Infektionen in den Schulen. Oder schieben die Verantwortung den Gemeinden zu. «Unhaltbar», findet der Staats­rechtler Rainer J. Schweizer. Im Extrem­fall, sagt er, könnte der Staat in einem Krankheits­fall sogar haften.

Ein Interview von Ronja Beck, Marie-José Kolly und Olivia Kühni, 07.09.2021

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Die Zahl der Covid-Erkrankten steigt, auch unter Kindern und an Schulen. Viele Eltern sorgen sich, viele sind verunsichert, was sie von der Schule erwarten dürfen und wer überhaupt zuständig ist. Andere bestehen darauf, dass beispiels­weise eine Masken­pflicht zu sehr in die Selbst­bestimmung der Kinder eingreifen würde, und verweisen dabei auf ihre Freiheits­rechte.

Eine Recherche der Republik zeigt: Auch im besonders heiklen Bereich der Schulen wird in der Schweiz die Verantwortung herum­geschoben. Manche Kantone verweisen an den Bund, andere an die Gemeinden. Doch wer ist wirklich verantwortlich für den Schutz der Kinder? Das wollten wir vom emeritierten St. Galler Staats­rechts­professor Rainer J. Schweizer wissen.

Herr Schweizer, ganz direkt: Haben Schulen die Pflicht, Kinder vor einer Covid-Infektion zu schützen?
Ja. Schulen haben eine sogenannte Obhuts­pflicht, sie müssen Kinder vor Gefährdungen schützen. Das ist in anderen Bereichen völlig offen­sichtlich. Bei einer Schul­reise darf man nicht an eine gefährliche Fels­wand gehen, wo Kinder abstürzen könnten. Das betrifft auch die Gesundheit: Schulen dürfen beispiels­weise nicht einfach verdorbene Ware zum Zmittag servieren. Es steht ausser Frage, dass eine Schutz­pflicht auch bei Covid besteht.

Warum?
Man will in der Schweiz aus verschiedenen Gründen den Präsenz­unterricht für Schul­kinder beibehalten. Gleichzeitig ist die Schweiz erstens verglichen mit anderen Ländern leider nicht sehr gut durch­geimpft – ein grässliches Wort, ich weiss –, wir sind also kein Land, in dem die Bürger im Gesamt­durch­schnitt gut vor Infektionen geschützt wären. Zweitens wissen wir – jedenfalls in der Schweiz – noch immer nicht sehr viel über den Krankheits­verlauf der Delta-Variante bei Kindern. Und drittens gibt es manche Kinder mit erhöhtem Risiko aufgrund von Krank­heiten und Veranlagungen. Also: Ja, die Schulen haben eine Schutz­pflicht.

Wer ist dafür verantwortlich?
Die Kantone. Sie sind für die obligatorischen Schulen, also die Grund­stufe und die Sekundar­stufe I, aber auch für die Sekundar­stufe II zuständig. Und für die Gesundheit.

Zur Person

zvg

Rainer J. Schweizer ist emeritierter Staats­rechts­professor der Universität St. Gallen. Er war von 1993 bis 2006 Präsident der Eidgenössischen Daten­schutz­kommission, davor neben­amtlicher Bundes­richter am Eidgenössischen Versicherungs­gericht und wissenschaftlicher Mitarbeiter im Eidgenössischen Justiz- und Polizei­departement (EJPD).

Wir haben alle Kantone gefragt, welche Massnahmen sie treffen. Viele haben uns geantwortet, für bestimmte Massnahmen wie CO2-Messgeräte, Luftfilter oder die Masken­pflicht seien die Gemeinden zuständig.
Das ist grundfalsch. Es ist staats­rechtlich grund­falsch! Es gibt im Bildungs­bereich eine Aufgaben­teilung zwischen Kantonen und Gemeinden, aber das betrifft nur einzelne Teile. Beispiels­weise wählen mancherorts die Gemeinden die Lehr­personen oder die Schul­leitung. In der Regel sind die Gemeinden auch für die Schul­gebäude und die Sport­anlagen oder die Schwimm­bäder zuständig – für viele übrigens eine hohe finanzielle Belastung. Dass Gemeinden also Luft­filter installieren müssten, ist richtig.

Und was ist grundfalsch?
Entscheiden und verordnen müsste das der Kanton, nicht die Gemeinde. Der Schul­betrieb, also der Lehrplan und die Gesundheits­vorsorge, sind ausschliesslich Sache des Kantons. Gerade im Gesundheits­bereich ist das doch offensichtlich: Eine Gemeinde kann doch nicht plötzlich einfach, was weiss ich, generelle Brust­krebs­vorsorge­untersuchungen einführen. Für die Gesundheit ist das kantonale Gesundheits­departement zuständig. Es muss Konzepte fassen und Massnahmen umsetzen. Und es muss sich angesichts der heutigen Lebens­realitäten dafür auch inter­kantonal koordinieren. Es ist wenig sinnvoll, beispiels­weise am Walensee in St. Gallen ein Konzept zu haben und ein paar Gemeinden weiter ein anderes, weil man nun plötzlich auf Glarner Boden ist. Warum das oft nicht klappt, ist eine andere Frage. Aber: Zuständig sind die Kantone, und zwar die Gesundheits­direktorinnen, die haben das nötige Fach­wissen, gemeinsam mit den Erziehungs­direktoren. Das ist natürlich das nächste Problem, dass auch noch beide Departemente zusammen­arbeiten müssten.

Was wir fast ebenso oft hörten: Sie begrenzten sich auf die Vorgaben des Bundes – etwa bei der Masken­pflicht.
Da beginnen nun eben die Schwierigkeiten unseres staats­politischen Systems. Der Bund dürfte gemäss Epidemien­gesetz bestimmte Dinge veranlassen. Er hat auch in den letzten andert­halb Jahren ein grosses Fach­wissen erworben. Grundsätzlich ist es richtig, wenn der Bund absichert, dass ein gewisser Mindest­standard garantiert wird. Aber primär verantwortlich sind in unserem System die Kantone. Das ist auch sinnvoll, weil beispiels­weise in einem agrarisch und von Gebirge geprägten Kanton andere Schutz­massnahmen wirken als in einem dicht besiedelten städtischen Quartier. Die Kantone können auch innerhalb ihres Gebiets differenziert handeln. Der Bund hat zudem keine Möglichkeiten, den Vollzug zu überwachen. Es ist also richtig, dass der Bund sagt, die Verantwortung liege bei den Kantonen. Die achten übrigens auch sehr darauf, dass sie das in den Händen behalten: Bezeichnend ist das Protest­schreiben der Erziehungs­direktoren­konferenz, dass der Bund bezüglich der Testung an Schulen nicht mit den Kantonen gesprochen habe. Ungeachtet dieser Meinungs­differenz sollten die Kantone und die EDK jetzt das BAG-Dokument zum Schutz vor Covid an Schulen beachten und umsetzen.

Tests sind ein gutes Anschauungs­beispiel. Nehmen wir zum Beispiel den Kanton Zürich: Hier machen 60 Prozent der Schul­gemeinden Reihen­tests, 40 Prozent machen das nicht. Der Kanton sagt: Wir empfehlen nur, zuständig sind die Gemeinden.
Das ist unhaltbar. Thalwil macht mit und Horgen nicht – was für ein Unsinn. Diese Entscheide muss der Kanton treffen, das ist den Gemeinden nicht zuzumuten. Sie haben in der Regel die nötige medizinische Fach­kompetenz gar nicht, auch wenn zufällig eine Hals-Nasen-Ohren-Ärztin im Gemeinde­rat sitzt. Besonders wichtig wäre auch die Frage, was jetzt, bei immer mehr Infektionen, im konkreten Fall passiert: Wenn ein neun­jähriger Bub an Covid erkrankt – nimmt man ihn dann tatsächlich einfach raus und lässt die Klasse weiter­laufen? Gibt es spätestens mit dem zweiten Fall eine Quarantäne für alle oder jedenfalls für die Sitz­nachbarin des erkrankten Kindes? Kinder, gerade Kinder, brauchen Gewissheit. Man darf sie nicht einfach in die Gefahr hinein­laufen lassen.

Und das tut man, wenn man an Schulen keine Tests und keine Masken­pflicht hat?
Ja! Ja! Es muss klare Weisungen geben für die nächste Zeit, wenn die Infektions­zahlen wieder steigen: beispiels­weise wieder Halb­klassen. Ich sage es jetzt ganz deutlich: Da wird eine Verantwortung an die Gemeinden abgeschoben. Gemeinden sollen schauen, dass die Fenster­lüftung funktioniert. Solche Sachen. Für die Gesundheit im Schul­betrieb aber ist der Kanton zuständig, der auch sonst allein für die Gesundheit zuständig ist.

Ein häufiges Argument gegen Massnahmen an den Schulen ist, man könne Kindern keine Massnahmen aufzwingen, die für Erwachsene nicht mehr gelten würden, etwa die Masken­pflicht. Das sei eine ungerechtfertigte Ungleich­behandlung.
Das greift nicht, weil die Idee hinter den Regelungen die Frage nach Orten mit erhöhter Infektions­gefahr ist. Für diese gelten andere Regeln als sonst, darum geht es. Wenn das Schul­gebäude oder die Sport­anlagen Risiko­zonen sind, dann gelten dort strengere Regeln, genauso wie beispiels­weise für die Discos. Natürlich muss man Rücksicht darauf nehmen, dass man Kindern, vor allem kleinen, nicht dasselbe zumuten kann wie Erwachsenen. Aber grund­sätzlich ist die Ungleich­behandlung verhältnis­mässig und verfassungs­rechtlich korrekt.

Es gibt eine beachtliche Zahl von Leuten, die es als unzulässigen Eingriff in die Freiheits­rechte betrachten, wenn beispiels­weise Schul­kinder Masken tragen sollen. Was antworten Sie Bürgerinnen, die sagen, das verstosse gegen die Verfassung?
Wie gesagt: Der Staat hat grund­rechtliche Schutz­pflichten. Freiheits­rechte bedeuten nicht nur eine Abwehr von unverhältnis­mässigen Eingriffen. Sie bedeuten auch die Pflicht, Verletzungen zu verhindern, präventiv zu handeln. Bei öffentlichen Schulen oder auch privaten Schulen, die unter kantonaler Aufsicht stehen, begeht der Staat unter Umständen sogar einen Verfassungs­verstoss, wenn er dies nicht tut. Dazu gibt es auch eine Reihe von berühmten Präzedenz­fällen.

Zum Beispiel?
Einer der bekanntesten wurde in Strassburg entschieden. Da ging es um die spanische Stadt Lorca mit ihrer Leder­industrie. Die Gerbereien verpesten die Luft und verschmutzen das Wasser massiv. Eine Frau López Ostra lebte mit ihren zwei Kindern in der Nähe einer Fabrik und verklagte die Stadt, weil ihre Kinder von den Abgasen und Dämpfen krank wurden und die Stadt nichts dagegen unternahm. Die Stadt reagierte nicht. López Ostra zog den Fall weiter bis vors spanische Verfassungs­gericht und schliesslich nach Strassburg. Und das entschied 1994: Es gibt eine gesund­heitliche Schutz­pflicht der Stadt für Kinder, und diese müssen eine andere Wohnung bekommen. Es gibt mehrere solcher Fälle in der Recht­sprechung; das steht völlig ausser Frage.

Denken wir das mal weiter. Wenn ich ein Kind habe, und das steckt sich in der Schule mit Covid an, es muss auf die Intensiv­station und hat allenfalls sogar schlimme Folge­schäden – haftet der Schweizer Staat?
Ich möchte die Frage der finanziellen Haftung nicht sofort ins Zentrum stellen. Es gibt zunächst einmal eine disziplinarische Verantwortung und allenfalls auch eine straf­rechtliche. Wenn beispiels­weise ein Schul­leiter sich weigert, gewisse Massnahmen umzusetzen – da schiene mir eine Anzeige für eine disziplinarische Unter­suchung angebracht.

Sie meinen, wenn ein Kanton beispiels­weise repetitives Testen anordnet oder eine Masken­pflicht und eine Schul­leiterin sich weigert? Sprechen Sie einen solchen Fall an?
Ja. Der Kanton hat hier auch eine Vollzugs­pflicht. Im Extrem­fall, wenn an einer Schule in der Gesundheits­vorsorge vieles schiefläuft, muss die entsprechende Erziehungs­direktorin, der Erziehungs­direktor zurück­treten. Das meine ich sehr ernst. Professor Urs Saxer aus Zürich sagte unlängst, wir hätten es mit der schwersten Krise der Schweiz seit dem Zweiten Welt­krieg zu tun. Das ist wahr. Denken Sie mal, wie viele Tote wir haben in diesem Land: Da kann man doch einfach nicht mehr scherzen.

Kommen wir trotzdem noch mal auf die Haftung zurück. Haftet der Staat, wenn mein Schul­kind wegen Covid schwer erkrankt?
Es kann eine Staats­haftung geben, ja. Die würde in erster Linie den Kanton betreffen. Die Schwierigkeit in einem solchen Fall wäre, festzustellen, ob die Infektion tatsächlich an der Schule passiert ist. Dann müsste man nachweisen, dass die Kinder grob fahrlässig erhöhten Risiken ausgesetzt wurden. Dass also die allgemeinen Schutz­konzepte entweder klar ausreichten oder dass allenfalls eine Schule die Massnahmen grob fahrlässig nicht umsetzte.

Nun kann auch eine Grippe­epidemie bei manchen Kindern Komplikationen verursachen. Oder andere Krank­heiten. Wären auch hier die Kantone in der Pflicht, präventiv zu agieren?
Gut, dass Sie das pro memoria vorbringen. Es ist klar: Die Kantone müssen sich laufend um die Gesundheit der Schüler kümmern. Und da könnte man sich natürlich schon fragen, ob die Kantone nicht auch weitere Infektions­krankheiten präventiv abwehren könnten. Das ist eine Lehre aus Covid.

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