Die EU-Richter sind gute Richter – auch für die Schweiz

Kommt es zwischen der Schweiz und der Europäischen Union zum Streit, soll künftig der Europäische Gerichtshof ein wichtiges Wort mitreden. Dieser Vorschlag des Bundesrats stösst auf Kritik. Dabei sei das eine gute Sache, sagt der Zürcher Rechts­professor Matthias Oesch.

Von Matthias Oesch (Text) und Nadine Redlich (Illustration), 02.02.2024

Vorgelesen von Jonas Rüegg Caputo
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2000 Lire oder umgerechnet etwa 20 Schweizer Franken. So hoch war die Strom­rechnung, die der italienische Anwalt Flaminio Costa dem staatlichen Elektrizitäts­werk Enel im Jahr 1962 schuldete – und so hoch war damit der Streitwert des bahn­brechendsten Urteils, das der Europäische Gerichtshof (EuGH) je gefällt hat. Ein läppisch geringer Betrag! Trotzdem bezahlte Costa die Rechnung nicht. Er war der Meinung, dass die Verstaatlichung der Strom­produktion in Italien gegen das europäische Recht verstiess.

Ein Mailänder Gericht ersuchte im Fall Costa den EuGH mit Sitz in Luxemburg um Klärung der Rechtslage. Dieser stellte fest, dass die EU-Mitglied­staaten «eine eigene Rechts­ordnung» geschaffen und – wenn auch auf begrenztem Gebiet – «ihre Souveränitäts­rechte beschränkt» hätten. Damit begründete der Gerichtshof den Vorrang des europäischen Rechts gegenüber dem nationalen Recht. Costa musste die Rechnung nicht bezahlen – weil die Verstaatlichung der Strom­produktion nicht alle europa­rechtlichen Voraus­setzungen erfüllte. Seine Prozess­freudigkeit wurde belohnt.

Gleichzeitig legte der EuGH den Grundstein für seine überragende Rolle bei der Vertiefung der europäischen Integration. Er beansprucht für sich das letzte Wort nicht nur über die Auslegung des europäischen Rechts, sondern auch darüber, ob es daneben überhaupt noch Raum für nationales Recht gibt. Und er sichert das Recht in allen Bereichen des europäischen Binnen­marktes und prägt damit das Leben der Menschen nachhaltig.

Zum Autor

Matthias Oesch ist Rechts­professor an der Universität Zürich. Zu seinen Forschungs­schwerpunkten zählen das Verhältnis zwischen der Schweiz und der EU, das EU-Recht und das internationale Wirtschafts­recht. Dieser Beitrag beruht auf seinem kürzlich erschienenen Buch «Der EuGH und die Schweiz».

Jetzt steht zur Debatte, dem Europäischen Gerichtshof bei Streitigkeiten zwischen der Schweiz und der EU über die Auslegung der bilateralen Abkommen eine prominente Rolle zukommen zu lassen. Das jedenfalls schlägt der Bundesrat in seinem Entwurf für das Verhandlungs­mandat mit der EU vor.

Höchste Zeit also, den EuGH, seine wegweisenden Urteile, ihre Bedeutung für die Schweiz und das geplante Streitbeilegungs­modell kennen­zulernen.

Likör, Fussballer und Flug­passagiere

1952 gegründet, trieb der EuGH in den Anfangs­jahren vor allem die wirtschaftliche Integration voran. Er ermöglichte den Menschen und Unternehmen, sich direkt auf das europäische Recht zu berufen, und wirkte so als «Integrations­motor» für Europa.

Viele seiner Urteile hatten Folgen für das ganz konkrete Leben der EU-Bürgerinnen. Sie betreffen den freien Verkehr von Personen, Waren, Dienst­leistungen und Kapital. Davon profitierte zum Beispiel der Cassis-de-Dijon-Likör. Deutschland hatte die Einfuhr des Likörs aus Frankreich verboten, weil dessen Alkohol­gehalt nicht dem deutschen Branntwein­gesetz entsprach. Der EuGH erklärte das Verbot für unzulässig. Die Folge: Ein Produkt, das in einem EU-Mitglied­staat zugelassen ist, darf auch in allen anderen EU-Mitglied­staaten verkauft werden.

Der Belgier Jean-Marc Bosman wiederum erstritt vor dem Europäischen Gerichtshof das Recht für sämtliche Profi­fussballer, nach Vertragsende ablösefrei zu einem neuen Verein zu wechseln. Im gleichen Urteil erklärte der EuGH die Regeln von Sport­verbänden für unzulässig, wonach Sport­vereine nur eine gewisse Anzahl von Spielerinnen aus anderen EU-Mitglied­staaten einsetzen durften.

Aber der EuGH redete nicht nur einer weitergehenden Markt­öffnung das Wort. Er berücksichtigte auch andere Anliegen der Bevölkerung. So stärkte er die Rechte der Flug­passagiere: Gestrandete Passagierinnen erhalten Ausgleichs­zahlungen, sofern Flüge nicht wie vereinbart durchgeführt werden. Dies gilt gemäss EuGH nicht nur bei einer Annullierung eines Fluges (wie es die EU-Gesetze vorschreiben), sondern auch bei einer Verspätung. Dabei gewichtet der EuGH den Konsumenten­schutz höher als die Interessen der Flug­gesellschaften.

Für faire Löhne – und für Grundrechte

Es liegt in der Natur von Gerichts­urteilen, dass sie nicht überall Begeisterungs­stürme auslösen. So monieren Gewerkschaften, der EuGH würde die Interessen der Wirtschaft höher gewichten als den Schutz der Arbeit­nehmenden. Die europäische Integration habe eine «sozioökonomische Schlagseite».

Diese Kritik richtete sich insbesondere gegen einzelne Urteile des EuGH vor rund 15 Jahren, wonach gewerkschaftlich organisierte Streiks für eine bessere Entlöhnung nur unter restriktiven Voraus­setzungen zulässig sind.

Der EuGH hat seine Recht­sprechung in der Zwischenzeit aber neu justiert. Das auch deshalb, weil der EU-Vertrag die EU seit 2009 auf eine «wettbewerbs­fähige soziale Markt­wirtschaft» verpflichtet, «die auf Vollbeschäftigung und sozialen Fortschritt abzielt». Die Entsende­gesetzgebung verpflichtet nun ausdrücklich auf das Prinzip «gleicher Lohn für gleiche Arbeit am gleichen Ort». Und der EuGH akzeptierte 2020 das zentrale Argument zur Revision dieser Gesetz­gebung, wonach «ein besserer Arbeitnehmer­schutz notwendig ist, um den freien Dienstleistungs­verkehr auf einer fairen Grundlage sicher­zustellen». Damit beurteilte er die Revision als zulässig.

Daneben hat der EuGH mit seinen Urteilen in Europa auch einen hochwertigen Grundrechts­schutz entwickelt.

Das zeigt sich zum Beispiel beim Daten­schutz. Der EuGH begründete ein «Recht auf Vergessen­werden» und bejahte einen Anspruch auf Löschung personen­bezogener Daten gegenüber Google. Er erklärte die Übermittlung von Daten in die Vereinigten Staaten nur unter der Voraus­setzung als zulässig, dass dort ein angemessener Datenschutz gewährleistet wird; der österreichische Aktivist Max Schrems hatte gegen Facebook gesiegt. Welches andere Gericht ist in der Lage und bereit, die Vereinigten Staaten dazu zu bringen, den Datenschutz zu verbessern?

Selbst bei Sanktionen nimmt der EuGH die Grundrechte ernst. So erklärte er jene, die die EU gegen die Mutter von Jewgeni Prigoschin verhängt hatte, für nichtig – also die Sanktionen gegenüber der Mutter des ehemaligen Chefs der russischen Wagner-Gruppe. Die Verwandtschaft allein reiche hierfür nicht aus. Der EuGH urteilt auch gegenüber einer Klägerin aus dem Umfeld von zwielichtigen Gestalten unbefangen und auf der Grundlage grund­rechtlicher Überlegungen.

Ein Garant für Rechts­staatlichkeit

Zurzeit ist die EU gefordert, auf rechts­staatlich bedenkliche Entwicklungen in Ungarn und Polen zu reagieren. In diesen Staaten wurde und wird die Unabhängigkeit der Gerichte ausgehöhlt.

Aus diesem Grund haben sich die EU-Organe darauf geeinigt, die Auszahlung von EU-Geldern an diese Staaten zu blockieren. Ungarn wartet weiterhin auf Beiträge in zwei­stelliger Milliarden­höhe aus Brüssel.

In der Zwischen­zeit hat der EuGH die Rechtmässigkeit dieses Vorgehens bestätigt. In weiteren Urteilen benannte er die systemischen Defizite in diesen Staaten und forderte Remedur. So verurteilte er Polen 2021 zur Zahlung eines Zwangs­gelds von einer Million Euro pro Tag, weil sich das Land geweigert hatte, eine Anordnung zur umstrittenen Justiz­reform umzusetzen.

Allerdings besteht die Gefahr, dass der EuGH hier an seine Grenzen stösst. Dies gilt umso mehr, als dass das polnische Verfassungs­gericht 2021 die Kompetenz des EuGH, sich zur Unabhängigkeit nationaler Gerichte zu äussern, in Abrede stellte. Eine unheilvolle Entwicklung! Der EuGH ist darauf angewiesen, dass die nationalen Gerichte seine Urteile ohne weiteres annehmen und in ihrer täglichen Arbeit beachten. Andernfalls ist das Rechtsschutz­system in der EU zum Scheitern verurteilt.

Die EU bestimmt das Recht der Schweiz schon heute

Manche Urteile des EuGH hinter­lassen ihre Spuren auch in der Schweiz. Der «Brussels effect», wonach sich Staaten und Unternehmen auf der ganzen Welt an den Regeln und Standards der EU orientieren, wirkt auch hier – und dies in erheblichem Ausmass. Das europäische Recht fasst in der Schweiz Fuss. Auf leisen Sohlen, aber mit grossem Abdruck.

So legen die Behörden die bilateralen Abkommen, mit denen die Schweiz am EU-Binnen­markt teilnimmt, routine­mässig im Licht der EuGH-Praxis aus. Auf diese Weise gehören unzählige Urteile des EuGH zum rechtlichen Handwerks­zeug in der Schweiz. Dazu zählen nicht nur die oben erwähnten Urteile zum Fussball und zu den Passagier­rechten, sondern auch solche, die spezifisch die supra­nationale Rechts­ordnung der EU betreffen.

Wer hätte erwartet, dass das Bundes­gericht auf das besagte Urteil des EuGH zum Vorrang des europäischen Rechts Bezug nimmt und darauf gestützt einen strikten Vorrang des Freizügigkeits­abkommens vor Schweizer Gesetzen begründet?

Die Schweizer Behörden orientieren sich auch an Urteilen des EuGH, wenn sie nationales Recht auslegen, das dem EU-Recht autonom nachgebildet wurde. Es gibt einen eigentlichen «Europareflex». Präjudizien des EuGH spielen etwa im Wettbewerbs­recht, im Finanzmarkt­recht, beim Datenschutz und bei Sanktionen eine zentrale Rolle. Im Nachgang zum erwähnten Urteil des EuGH zur Übermittlung von Personen­daten in die USA änderte auch die Schweiz ihre Vorgaben gegenüber den Vereinigten Staaten. Der EuGH gab hier den Takt an – und die Schweiz folgte.

So setzte die Schweiz auch das Urteil des EuGH zu den Sanktionen im Fall der Mutter von Jewgeni Prigoschin um. Und das Cassis-de-Dijon-Prinzip fand ebenfalls Eingang ins schweizerische Recht.

In Ausnahme­fällen wirken sich Urteile des EuGH sogar direkt in der Schweiz aus – ohne Zutun der hiesigen Behörden. Google passte seine Geschäfts­praktiken den Vorgaben aus Luxemburg gleich für ganz Europa an, nachdem der Konzern im oben erwähnten Urteil zum «Recht auf Vergessen­werden» verpflichtet worden war, Verweise auf Web­einträge zu löschen. Der EuGH agierte hier als Supreme Court für Europa.

Europäische Richter – auch zum Schutz der Schweiz

Wie eingangs erwähnt, steht jetzt zur Debatte, die bilateralen Abkommen auf ein neues institutionelles Fundament zu stellen.

In den letzten Monaten haben sich der Bundesrat und die EU-Kommission in Vorgesprächen auf ein Streitbeilegungs­modell geeinigt, bei dem der EuGH eine prominente Rolle spielt. Demnach sollen die Schweiz und die EU bei Unstimmigkeiten die Einsetzung eines paritätisch zusammen­gesetzten Schieds­gerichts verlangen können. Ein solches Schieds­gericht müsste zur Auslegung von EU-Recht, das in ein bilaterales Abkommen übernommen wurde, aber den EuGH anrufen und den Streitfall aufgrund der Rückmeldung des EuGH entscheiden.

Die Idee, die Streit­beilegung zwischen der Schweiz und der EU zu entpolitisieren und einer gerichtlichen Instanz zu überantworten, verdient Zustimmung.

Dies spielt der Schweiz als politisch und wirtschaftlich weniger mächtigen Vertrags­partei in die Hände. Sie wird vor ungerechtfertigten Massnahmen der EU geschützt, kann den vereinbarten Markt­zugang gerichtlich einfordern und ist nicht mehr allein auf den Goodwill der EU angewiesen.

Das vereinbarte Modell beruht auf einem klassischen Schiedsgerichts­ansatz, wie er im Wirtschafts­völkerrecht gang und gäbe ist. Allein der Einbezug des EuGH ist gewöhnungs­bedürftig. Würden hier «fremde Richter» urteilen? Das ist billige Rhetorik. Der EuGH ist institutionell zwar tatsächlich das Gericht der Gegen­partei. Ebenso ist nicht ideal, dass die Schweiz im EuGH personell nicht vertreten ist, weder auf der Richterinnen­bank noch in der Gerichts­schreiberei.

In der Sache würde der EuGH aber nicht als verpöntes Gericht der Gegen­partei amten, sondern als Gericht des EU-Binnen­marktes, an dem die Schweiz in gewissen Bereichen aus freien Stücken teilnimmt. Das EU-Recht, das auf die Schweiz ausgedehnt wird, bleibt EU-Recht, das letzt­instanzlich vom EuGH als höchstem Gericht dieses Binnen­marktes ausgelegt wird.

Dabei deutet nichts darauf hin, dass der EuGH konsequent gegen die Schweiz entscheiden würde. Im Gegenteil: Der EuGH beweist bei der Auslegung der bilateralen Abkommen bereits heute, dass er in der Lage ist, in solchen Konstellationen sachlich und unparteiisch zu urteilen.

Die praktische Bedeutung der angestrebten Streit­schlichtung dürfte sich zudem auch künftig auf wenige – dann allerdings publikums­wirksame und politisch aufgeladene – Fälle beschränken. Im Alltag erfolgt der Rechts­schutz bei den bilateralen Abkommen weiterhin durch die Gerichte in der EU und der Schweiz. Es liegt an den Menschen und Unternehmen, die ordnungs­gemässe Anwendung der Abkommen einzufordern und die Gerichte anzuhalten, die Praxis des EuGH kontext­gerecht zu berücksichtigen. Hier wird der Einfluss des EuGH auf die bilateralen Beziehungen weiterhin am deutlichsten sichtbar sein.

Der Blick auf die 70-jährige Geschichte des EuGH und auf die Bedeutung seiner Urteile für die Schweiz erhellt, dass dieser keine Blackbox ist. Unsere Behörden sind es gewohnt, das schweizerische Recht im Licht der EuGH-Urteile auszulegen und weiter­zuentwickeln. Die Menschen und Unternehmen in der Schweiz haben von manchen Urteilen aus Luxemburg in ähnlicher Weise profitiert wie die Menschen und Unternehmen in der EU.

Der Schritt, dem EuGH eine prominente Rolle bei der Streit­beilegung zuzuweisen, wäre institutionell und rechts­kulturell ein beachtlicher. Praktisch wären die Folgen aber überschaubar. Die Schweiz kann einem Modell, bei dem der EuGH für die Auslegung des EU-Rechts in den bilateralen Abkommen zuständig ist, mit guten Gründen zustimmen. Es wäre ein Schritt in die richtige Richtung.