Die gigantische Reform, die keine wird

Die Agrarpolitik ist Traum und Trauma der Bauern, ihr ausformulierter Vertrag mit dem Staat. 2,8 Milliarden Franken erhalten sie jedes Jahr, das waren im Jahr 2024 durchschnittlich um die 82’000 Franken pro Betrieb. Ein unteres bis mittleres Einkommen, für das der Staat eine Gegen­leistung verlangt.

Die Agrarpolitik bestimmt, was diese Leistung ist. Zum Beispiel beantwortet sie die Frage: Sollen Land­wirtinnen haupt­sächlich Essen und damit Kalorien produzieren? Oder sollen sie Blumen­wiesen säen für die Biodiversität?

Allein aus dieser Frage folgen fast endlos viele weitere Fragen.

Wo genau sollen die Bauern Bio­diversitäts­wiesen anlegen? Wie viel Geld sollen sie dafür erhalten? Und: Was genau sollen sie vorweisen müssen, damit sie den Beitrag kriegen?

Anders gefragt: Kommt eine Kontrolleurin auf den Hof – was kontrolliert sie?

Soll der Bauer der Kontrolleurin beweisen müssen, dass er alles Verlangte getan oder unterlassen hat, um auf der Wiese Biodiversität zu haben? Dass er zum Beispiel auf das Güllen verzichtet hat? Zählt also das Handeln?

Oder zählt das Ergebnis? Soll der Bauer der Kontrolleurin auf der Wiese jene Pflanze vorzeigen müssen, die beweist, dass dies eine artenreiche Wiese ist? Zählt diese Zeigerpflanze für das Geld?

Jede Diskussion über Agrar­politik endet bei der Zeiger­pflanze und beim Geld.

Bei irgend­einem Klein-Klein, das für den Bauern aber von grosser Bedeutung ist. Das ist das Schwierigste an der Agrar­politik – ihre Gleich­zeitigkeit der Grössen.

Die Agrarpolitik ist so riesig, dass man permanent AGRAR­POLITIK in Gross­buchstaben schreiben müsste. 2,8 Milliarden Franken Bundes­budget für Direkt­zahlungen? AGRAR­POLITIK. Eine Politik, die über die Böden und das Essen bestimmt, also wort­wörtlich grundlegend ist? AGRAR­POLITIK.

Die Agrar­politik formt ein Drittel der Fläche der Schweiz, sie hat weit­reichende Auswirkungen auf das Klima und die Bio­diversität. Gerade weil sie so bedeutend ist, ist die Agrar­politik des Bundes rund 3000 Seiten Gesetze, Verordnungen und Richt­linien gross und eine Unsumme von Paragrafen klein.

So betrachtet war es wohl naiv zu glauben, die nächste Reform der Agrar­politik, die in Bern gerade geschrieben wird, werde die Reform. Die eine grosse, die den Weg ebnet in die Zukunft, den «Reset» bringt, zeitweise meinte man: die Erlösung.

In der Gesamtschau

Was von Anfang an verdächtig war: Die Reform sollte eigentlich nicht sein.

Der Bundesrat machte im Jahr 2020 einen Vorschlag für die Agrar­reform, der dem Bauern­verband missfiel. Er kam ihm auch zeitlich ungelegen. Vier Initiativen aus Umwelt­kreisen waren hängig, auf der Land­wirtschaft wurde von allen Seiten «herum­gehackt», wie es ein Bauern­politiker sagte. In dieser Stimmung 2,8 Milliarden Franken neu verhandeln? Für den Bauern­verband war das gefährlich.

Die Land­wirtinnen beantragten dem Parlament eine Vertagung. Man benötige erst einmal eine Auslege­ordnung, eine «Gesamtschau», sagten sie zum Vorwand. In einem Bericht solle der Bund darlegen, was denn überhaupt das Ziel der Agrar­politik sei. Welche langfristige Perspektive sah er für die Bauern im Land? Und angesichts des «Herum­hackens» auf den Land­wirtinnen: Wie könnte eine Politik aussehen, in der alle Verantwortung übernehmen würden für die ökologischen Folgen des Essens, «nicht nur einseitig die Bauern»?

Roberto Zanetti, damals Ständerat der SP, nannte den Bericht des Bundesrats eine «Beschäftigungs­therapie» für Beamte. Er fasste die Lage in die Anekdote, wie ihm ein Bundesrat einmal geraten habe: «Wenn du Ruhe haben willst, musst du eine Gesamt­konzeption entwickeln lassen.»

Doch der Bauern­verband durfte auf die Stimmen der Bürgerlichen zählen, weil er seinerseits den Bürgerlichen geholfen hatte, die Initiative für mehr Konzern­verantwortung abzuwehren. Die Gesamt­schau wurde vom Parlament bestellt. Doch als sie im Juni 2022 dann kam, gefiel sie den Linken viel besser als den Rechten.

Die Grünen waren begeistert, wie umfassend der Bund die Sache anging. Die Agrar­politik sollte erweitert werden zu einer Ernährungs­politik. Der Bericht skizzierte für das Jahr 2050 eine Vision, in der die Bevölkerung sich «gesund, ausgewogen und nachhaltig» ernährt. Die knappe Acker­fläche, auf der heute zu über 50 Prozent Tierfutter wächst, müsse vermehrt dazu dienen, den Menschen direkt zu ernähren, hiess es im Bericht.

Linke Politikerinnen hoben lobend hervor, man wolle neu «von der Heu- bis zur Essgabel» denken. Die grüne Bio­bäuerin und Ständerätin Maya Graf sagte stell­vertretend für das ganze links­bäuerliche Spektrum, der Bericht zeige einen Pfad auf, «den ich schon seit vielen Jahren verfolge».

Jetzt richteten interessierte Gremien gross an, Podien, Panels, Tagungen fragten: Wie machen wir das konkret? Der Bund finanzierte mit 400’000 Franken einen Bürgerinnen­rat mit, in dem 80 per Los ausgewählte Menschen Vorschläge für eine «umfassende Ernährungs­politik für die Schweiz» erarbeiten würden.

Der Schweizer Bauern­verband sah das Bürger­projekt kritisch, schliesslich betrachtet er die Ernährung als sein Hoheits­gebiet. Doch der Gesamt­schau stimmte der Verband im Grundsatz zu. Er konnte kaum anders, hatte er sie doch selbst bestellt. Der Ziel­horizont 2050 lag weit genug in der Zukunft, um nicht unmittelbar zu schmerzen. Und die Konsumentinnen in die Pflicht nehmen? Das hatte der Bauern­verband zu oft gefordert, als dass er es jetzt hätte ablehnen können.

Anfänglich als «Beschäftigungs­therapie» bestellt, wurde die Gesamt­schau für alle zur Referenz. Ein Dozent für Agrar­politik sagte 2022, dies sei nun «der Meilenstein für die Agrar­politik heute, morgen und in der Zukunft».

Doch das war ein Trugschluss, wie sich heraus­stellen würde.

«Aus Gründen der Besitzstands­wahrung»

2023 begann das Bundesamt für Land­wirtschaft die Agrar­reform auf der Basis der Gesamt­schau zu planen. Es berief eine Begleit­gruppe ein, die seine Ideen laufend diskutieren würde. Kritische Stimmen sagen heute, schon die Zusammen­setzung sei schief gewesen: Eingeladen wurden die hergebrachten Akteurinnen der Agrar­politik. Die Konsumenten­seite hingegen war schwach vertreten. Die agrarpolitisch konservativen Kantone entsandten einen Vertreter, die Städte hingegen, die am ehesten Ernährungs­politik machen, blieben aussen vor.

Der mächtigste Akteur aber war das Bundesamt für Land­wirtschaft, das die Sitzungen vorbereitete und moderierte. Ansonsten wurde der Ton angegeben vom Bauernverband, den das Bundesamt zusätzlich zur Begleit­gruppe in «Ad-hoc-Sitzungen» konsultierte.

Der grosse Geist der Gesamt­schau? Er war rasch verflogen. Das berichten mehrere Leute, die der Gruppe angehörten. Jemand sagt: «Alle fanden das grosse Ziel 2050 gut. Aber sobald es um irgendeine Konkretisierung ging, kam die Bremse.» In der Begleit­gruppe sassen neben dem Bauern­verband die gewichtigen Branchen­organisationen IP Suisse und Bio Suisse, der Fleisch­verband, der Milch­verband, der Getreide­verband, die Jung­bauern oder die Land­wirtinnen. Das mache Reformen sehr schwierig: «Du kannst niemandem etwas wegnehmen. Du musst bei jeder Änderung beweisen, dass alle danach mindestens gleich viel in der Kasse haben wie zuvor.»

Anders gesagt: Bei einem Direkt­zahlungs­budget von 2,8 Milliarden Franken haben alle viel zu verlieren.

Und zu gewinnen?

Das gab es nur auf Kosten der anderen. Und genau das suchte der Bauern­verband zu verhindern.

Die Macht des Bauern­verbands beruht darauf, dass die 47’000 Höfe, die es noch gibt, zusammen­halten gegen den Rest der Schweiz. Darum fürchtet der Verband bei jeder Agrar­reform, dass sich seine Mitglieder über die 2,8 Milliarden zerstreiten. Sobald der Bund das Geld zur Neuverteilung auflegt, kämpfen die Talbauern gegen die Berg­bäuerinnen, der Ackerbau gegen die Milch­wirtschaft, die Säueler gegen den Obst. Darum ist ein Hauptziel des Bauern­verbands bei dieser Reform ein Nichtziel: nicht Direkt­zahlungen umverteilen – oder zumindest möglichst wenig.

Das schränkt den Spielraum natürlich beträchtlich ein bei einer Politik, die neben Zöllen haupt­sächlich aus Direkt­zahlungen besteht.

Das Bundesamt für Land­wirtschaft hatte das Problem voraus­gesehen. Es schrieb schon in die Gesamt­schau: Einfache, wirksame und einschneidende Massnahmen seien selten mehrheits­fähig – «angesichts vielfältiger Partikular­interessen» und «aus Gründen der Besitz­stands­wahrung».

Doch das Bundesamt stand unter Druck. Sein erster Vorschlag für die Reform war gescheitert. Und in der Unzufriedenheit, die viele Land­wirtinnen seit dem «Herum­hacken» verspürten, erschien das Bundesamt bald selbst als Täter. Von allen Seiten wurde das Amt bedrängt, die Bauern vom «Bürokratie-Wahnsinn» zu befreien.

Das Bundesamt versuchte die Befreiung mit einem neuen Instrument: einer Lenkungs­abgabe auf Dünger und Pflanzen­schutz­mittel, die mehrere Direktzahlungs­programme mitsamt deren Auflagen, Dokumentations­pflichten und Kontrollen ersetzen würde. Nun machten in der Begleit­gruppe auch ökologische Kräfte die Rechnung für sich: Weil die Abgabe mehrere Öko­beiträge ersetzen würde, die viele Klein­bauern oder Bio­bäuerinnen heute lösen, verlöre diese Klientel Geld.

Damit war die Lenkungs­abgabe, die für den Bauern­verband sowieso eine rote Linie ist, faktisch gestorben.

Es zeigte sich: Nicht die grosse Gesamtschau war der «Meilen­stein für die Agrar­politik heute, morgen und in der Zukunft», wie es jener Dozent für Agrar­politik sagte. Nein, der Meilen­stein für die Agrar­politik von morgen war die Agrar­politik, die schon besteht.

Und je krisenhafter die Stimmung im Land wurde, desto mehr sogar: die Agrar­politik von gestern.

Die K-I-T-I-L-O-P-R-A-R-G-A (im Original, vorwärts: A-G-R-A-R-P-O-L-I-T-I-K)

Die Gesamtschau war entwickelt worden in einer Zeit, in der scheinbar alles auf das Jahr 2050 zulief. Dann griff Russland die Ukraine an, Olaf Scholz sagte «Zeitenwende» – und die Politikerinnen im Parlament buchstabierten Agrar­politik zurück.

Produzieren. Produzieren. Produzieren. Das war der neue Ton im Parlament, das am Ende über die Reform entscheiden würde. Das Parlament lockerte diverse Vorschriften zum Düngen und zum Pflanzen­schutz, die es erst kurz zuvor verschärft hatte. Die internationale Lage schien all jene zu stützen, die auf einen hohen Selbst­versorgungs­grad drängen. Dazu gehörte die Bauern­protest­bewegung, die ab Februar 2024 sichtbar wurde.

Die Proteste hatten sich in der West­schweiz entzündet, anfangs fuhren viele Klein- und Biobauern mit. Sie forderten mehr Geld für die Milch, mehr Wert­schätzung für den Beruf. Mit der Zeit wurde die Bewegung radikaler und konservativer. Irgendwann zitierte ein Protest­führer die Anbau­schlacht des Zweiten Weltkriegs und kündigte an, man werde vor dem Bundesamt für Land­wirtschaft eine Blumen­wiese pflügen und stattdessen Kartoffeln pflanzen.

Die Proteste waren erstaunlich wirkmächtig. Sie veränderten die Debatte. Das Parlament, überfordert und ratlos, überwies immer mutiger Rückschritte.

Das ging so weit, dass National- und Ständerat irgendwann sogar dafür stimmten, die Plan­wirtschaft bei der Milch wieder einzuführen, die man 1999 abgeschafft hatte. Die Bauernwelt wusste selber kaum, wie ihr geschah. War das ein Unfall gewesen? Oder doch die «Zeitenwende»?

Die über­rumpelte Milch­branche suchte einen abgeschwächten Vorschlag, den das Bundesamt für Land­wirtschaft in der Agrar­reform nun wohl irgendwie berück­sichtigen muss. Das Zielbild 2050? Man habe das immer wieder zitiert, sagen Leute aus der Begleitgruppe. Aber das Parlament lief auf die 1980er-Jahre zu.

Und nicht nur bei der Milch, sondern auch beim Schutz der Gewässer oder bei der Zulassung von Pestiziden. Hatten die Umwelt­verbände ganz zu Beginn, als die Reform vertagt worden war, den Stillstand beklagt, müssen sie heute froh sein, wenn sie das bisherige ökologische Niveau halten.

Wo jede agrar­politische Diskussion endet

Anfang nächsten Jahres wird der Bundesrat eine erste «Aussprache» zur Agrar­reform machen. Danach wird man genauer wissen: Was bleibt übrig?

Was bleibt übrig von diesem Geschäft, an dessen Anfang «ganz klar im Raum stand: Jetzt braucht es einen totalen Wandel. ‹Auf der grünen Wiese›, ‹Reset des heutigen Systems›»? So sagte es Christian Hofer, Chef des Bundesamts für Landwirtschaft.

Was bleibt übrig von dieser Agrar­politik, die «für fast eine ganze Generation Bäuerinnen und Bauern» gelten wird, wie es Martin Rufer sagte, Direktor des Bauernverbands?

Nach dem, was aus der Begleit­gruppe zu hören ist, haben bis hierhin drei Neuerungen überlebt:

• Die Lenkungs­abgabe (die allerdings niemand will. Spätestens das Parlament wird sie voraus­sichtlich streichen).

• Neue Grundlagen für die Daten, die Land­wirtinnen dem Bund liefern. Das soll erstens den administrativen Aufwand mindern. Zweitens arbeiten Organisationen aus der Branche an einem Programm, mit dem Bauern ihre Nachhaltigkeit messen können. Das soll sie anspornen, Fortschritte zu machen.

• Ziel­vereinbarungen mit dem Detailhandel, eingebracht von ökologischen Kräften: Die Idee dahinter ist, dass der Detail­handel den Konsum über Aktionen oder die Platzierung von Produkten im Laden beeinflusst. In der Theorie wäre das eine grosse Neuerung, in der Praxis sieht es danach aus, dass der Detail­handel zum Beispiel mehr krankheits­robuste Apfelsorten im Sortiment anstrebt, weil diese seltener gespritzt werden müssen.

Der Chef des Bundesamts für Landwirtschaft, Christian Hofer, fasste das, was übrig bleibt, in einem Podcast in folgende Formulierung: Der agrar­politische Rahmen werde «gezielt optimiert». Es droht also viel Klein-Klein.

Aber dieses Klein-Klein hat, wie eingangs gesagt, für die einzelne Landwirtin Gewicht.

So strebe die Reform etwa vermehrt «ergebnis­orientierte» Programme an, verriet der Chef des Bundesamts im besagten Podcast.

«Zum Beispiel bei der Biodiversität.»

Das würde bedeuten, erklärte Hofer, dass der Bund den Bauern nicht länger vorschreibt, was genau sie auf ihren Wiesen zu tun oder zu unterlassen haben.

So viel kann man über diese Agrar­reform also sagen: Was zählt für das Geld, ist die Zeigerpflanze!