«Vorwürfe bewiesen»: Was im geheimen Frontex-Bericht steht

An der Rue Joseph II in Brüssel dreht sich alles um Miss­stände und Fehl­verhalten. Hier befindet sich der Sitz der europäischen Anti­betrugs­behörde Olaf, hier arbeiten die Korruptions­jäger der EU. Sie kommen immer dann zum Einsatz, wenn EU-Beamte betrügen, Gelder falsch einsetzen oder sich auf eine andere Weise rechts­widrig verhalten, die die EU und ihre finanziellen Mittel schädigt.

Die Olaf-Ermittler sind also einiges gewohnt. Aber sie dürften dennoch gestaunt haben, als sie vor zwei Jahren, am 8. Oktober 2020, die Post öffneten und darin gleich auf eine ganze Reihe von Unregel­mässigkeiten aufmerksam gemacht wurden.

Die Vorwürfe betrafen das oberste Management der europäischen Grenz­behörde Frontex. Und sie wogen schwer. Konkret ging es unter anderem um Folgendes:

Frontex habe möglicherweise aus Überwachungs­flugzeugen beobachtet, wie EU-finanzierte Schiffe illegale Push­backs im Mittel­meer durchgeführt hätten, Asyl­suchenden also das Recht auf einen Asyl­antrag verwehrt und sie in nicht-europäische Gewässer zurückgedrängt hätten. Die Migrations­route über das zentrale Mittel­meer ist die gefährlichste der Welt: Allein 2020 und 2021 wurden rund 5000 Personen gezählt, die auf diesem Weg umkamen oder vermisst werden.

In einem konkreten Fall sichtete eine Frontex-Maschine 250 Flüchtende in vier komplett überfüllten Gummi­booten im Mittelmeer. Doch statt dass sie gerettet wurden, wie es das internationale Seerecht vorschreibt, nahm ihre Geschichte ein verheerendes Ende.

Dabei sei das frontex­interne Büro für Grundrechts­fragen, das für die Untersuchung solcher Menschenrechts­verletzungen zuständig ist, umgangen worden.

Kurz: Frontex wurde beschuldigt, an schwerwiegenden Menschenrechts­verletzungen an den Aussen­grenzen Europas beteiligt zu sein. Und eine hoch dysfunktionale Organisation zu sein, die sich um Standard­abläufe foutiere.

Dafür verantwortlich sei das Frontex-Kader: der damalige Direktor Fabrice Leggeri, seine rechte Hand Thibault de la Haye Jousselin und Dirk Vande Ryse, der ehemalige Leiter des Frontex-Lagezentrums.

Die EU-Korruptions­jäger durchsuchten die Büros von Leggeri und seinem Team. Sie lasen private Chat­nachrichten, E-Mails und interne Berichte. Sie befragten zwanzig Zeuginnen persönlich und vernahmen die Topmanager von Frontex. Nach einem Jahr intensiver Ermittlungen verfassten sie einen 129 Seiten langen, vernichtenden Bericht, der bis heute streng geheim ist. Selbst Parlamentarierinnen der EU, die selber mögliches Fehl­verhalten von Frontex untersuchten, wurden im letzten Frühling nur mündlich gebrieft.

Kein Wunder: Der Olaf-Untersuchungs­bericht stellt Frontex ein katastrophales Zeugnis aus, das die schlimmsten Vermutungen übertrifft. An einer Stelle heisst es: «OLAF concludes, based on the evidence collected during the investigation, that the allegations are proven.»

Auf gut Deutsch: Die Vorwürfe sind bewiesen.

Das ist erstaunlich, hatten die Frontex-Spitzen trotz zahlreicher Recherchen von Medien und Nichtregierungs­organisationen lange Zeit jedes Fehl­verhalten in Abrede gestellt. Heute, zwei Jahre später, ist klar: Das waren Schutz­behauptungen.

Der geheime Olaf-Bericht wurde an den «Spiegel», «Lighthouse Reports» und das Portal «Frag den Staat» geleakt, nun konnte ihn die Republik auswerten.

Im Bericht ist die Rede von «schwer­wiegendem Fehl­verhalten», «fehlender Treue­pflicht», «Versagen bei Führungs­aufgaben»: Die Frontex-Spitze ignorierte demnach nicht nur Hinweise auf Menschenrechts­verletzungen, sie war auch Komplizin. Leggeri und sein Team gaben Anweisungen wegzuschauen, um nicht Zeuge von Push­backs zu werden, und sie vertuschten die illegalen Praktiken griechischer Grenz­beamter.

Die Republik ordnet im Folgenden die vier zentralen Sätze des Untersuchungs­berichts ein.

1. «Das ist eine menschlich unverantwortliche Situation.»

Es ist Freitag, der 10. April 2020. Im Mittel­meer, irgendwo zwischen Libyen und Malta, treiben vier hoffnungslos überfüllte Gummi­boote. Die rund 250 geflüchteten Menschen darauf haben Durst und Hunger. Niemand hat eine Schwimm­weste.

Da sichtet ein Überwachungs­flugzeug von Frontex die Boote. Die Verantwortlichen nehmen Kontakt mit den Behörden von Malta auf, schliesslich schreibt das internationale See­recht vor, dass Menschen in Not gerettet werden müssen. Doch die maltesischen Behörden helfen tagelang nicht.

Stattdessen leiteten sie einen Teil der Geflüchteten nach Sizilien weiter. Später schreibt ein rang­hoher Frontex-Manager in einer Whatsapp-Nachricht, er vermute, dass die maltesische Küsten­wache sie in italienisches Gewässer geschleppt habe – um die Verantwortung an Italien abzuschieben. Er frage sich, ob man Druck auf Malta machen könnte, denn «das ist eine menschlich unverantwortliche Situation».

Die restlichen Schutz­suchenden werden von den maltesischen Behörden mit Fisch­kuttern eines zwielichtigen Unternehmers nach Libyen zurückgedrängt, wo es 51 völlig erschöpfte Menschen an Land schaffen. Für andere kommt jede Hilfe zu spät. Im Boot bleiben fünf Leichen liegen. Sieben weitere Menschen sind zuvor ertrunken.

Obwohl Frontex-Beamte darauf drängten, den illegalen Push­back untersuchen zu lassen, weigerten sich ihre Vorgesetzten, dies zuzulassen.

Das ist einer der Vorfälle, die im Untersuchungs­bericht aufgearbeitet sind. Ein anderer trug sich am Mittwoch, 5. August 2020, zu. Ein überfülltes Gummi­boot mit rund 30 geflüchteten Personen treibt in der Ägäis. Die griechische Küsten­wache stoppt es, schleppt es mit ihrem Schiff in türkisches Gewässer zurück und überlässt die Menschen ihrem Schicksal.

Ein Überwachungs­flugzeug von Frontex beobachtet das Ganze und hält den illegalen Push­back auf einem Video fest – doch die Verantwortlichen intervenieren nicht. Die Maschine dreht statt­dessen ab. Einen Monat später zieht Frontex das Flugzeug gleich ganz aus dem Luft­raum über der Ägäis ab.

2. «So vermied man, dass man sich intern mit heiklen Fällen auseinandersetzen musste.»

Das sind zwei Beispiele von vielen, die zeigen, wie die Grenz­schutz­agentur der EU und die Behörden ihrer Mitglieds­staaten in den letzten Jahren an Europas Aussen­grenze vorgingen. In Dutzenden, wahrscheinlich sogar Hunderten Fällen drängten sie Flücht­linge zurück – vor allem in türkische Gewässer. Sie überliessen die Flüchtenden ihrem Schicksal und nahmen ihren Tod in Kauf.

Im Untersuchungs­bericht der Antibetrugs­behörde Olaf wird dazu ein ranghoher Frontex-Manager zitiert. Er hatte in einer Akten­notiz geschrieben: «Wir haben unsere Überwachungs­flugzeuge vor einiger Zeit abgezogen. Um nicht Zeuge zu werden.»

Noch expliziter wurde der gleiche Manager im Interview mit den Korruptions­jägern: «Der Abzug der Überwachungs­flugzeuge diente der Absicht von Frontex, nicht Zeuge von Vorfällen und mutmasslichen Push­backs durch Griechen­land zu werden. So vermied man, dass man sich intern mit heiklen Fällen auseinandersetzen musste.»

Pushback – das steht für das Ab- und Zurück­drängen von Flüchtlingen an der EU-Aussen­grenze. Die Verfasser schreiben dazu: «Eine derartige Praxis ist nach internationalem Recht illegal.»

Die Europäische Menschenrechts­konvention und das internationale See­recht verbieten ein solches Vorgehen. Die Menschenrechts­konvention ist eine der rechtlichen Grund­lagen dafür, dass jede Migrantin Zugang zu einem Asyl­verfahren haben muss. Das internationale See­recht wiederum schreibt vor, dass Menschen in Not gerettet werden müssen.

3. «Die drei Frontex-Manager stellten nicht sicher, dass die Vorschriften im Umgang mit schwer­wiegenden Vorfällen eingehalten werden.»

Der Untersuchungs­bericht bestätigt, was NGOs und Medien in den letzten Jahren immer wieder recherchiert und dokumentiert haben: An den Aussen­grenzen der Europäischen Union führten Frontex und ihre Mitglieds­staaten systematisch illegale Push­backs durch.

Was zum System gehörte – und was der Bericht jetzt ebenfalls bestätigt: Frontex schaute bei den Push­backs nicht nur weg, sondern vertuschte sie aktiv.

So klassifizierte Frontex den beschriebenen Fall vom 10. April 2020, bei dem mehrere Menschen starben, intern als «SIR-2», also als serious incident oder schwer­wiegenden Vorfall der Kategorie 2. Und nicht, wie es Vorschrift gewesen wäre, als schwer­wiegenden Vorfall der Kategorie 4.

Was sehr technisch klingt, war ein einfaches Täuschungs­manöver: Bei Vorfällen der Kategorie «SIR-2» geht es um Fälle «von hohem öffentlichem und politischem Interesse», bei jenen der Kategorie 4 jedoch um Fälle «mit möglichen Grundrechts­verletzungen und möglichen Verletzungen von internationalen Schutz­bestimmungen».

Mit anderen Worten: Frontex klassifizierte den Vorfall nicht als Push­back. Und das laut Untersuchungs­bericht in zahlreichen Fällen. Andere klassifizierten die Verantwortlichen gar nicht und verhinderten so weitere Abklärungen.

Der Grund dafür: Push­backs – oder: schwer­wiegende Vorfälle der Kategorie 4 – wären im Büro der Grundrechts­beauftragten von Frontex gelandet und dort genauer untersucht worden. Die Grenz­behörde der EU hätte unter Umständen öffentlich Rechen­schaft ablegen müssen.

Doch vom Grundrechts­büro, das wird im Untersuchungs­bericht deutlich, hielten die Frontex-Manager sehr wenig.

Für die Antibetrugsbehörde Olaf ist deshalb klar: «Die drei Frontex-Manager stellten nicht sicher, dass die Vorschriften im Umgang mit schwerwiegenden Vorfällen eingehalten werden.»

4. «Ich denke, ich werde etwas einbauen, um die Segel­fahrten des Grundrechts­büros runter­zufahren.»

Frontex ist in den letzten Jahren massiv gewachsen. Und so soll es auch weiter­gehen: In den nächsten fünf Jahren soll die Grenz­schutz­agentur von 1500 auf 10’000 Beamte ausgebaut werden; dafür braucht es eine Erhöhung des Budgets auf mehr als 5 Milliarden Franken. Auch die Schweiz beteiligt sich finanziell und personell an diesem Ausbau. Dem hat die Stimm­bevölkerung diesen Frühling deutlich zugestimmt.

Frontex unterhält denn auch eine Vielzahl von Unter­abteilungen – unter anderem das Grundrechts­büro. Als 2020 und 2021 besonders viele Pushback-Fälle in der Ägäis medial publik wurden und Frontex in die Kritik geriet, hätte dieses eine wichtige Rolle spielen können. Doch die Frontex-Spitzen verhinderten das.

Obwohl das Grundrechts­büro sich immer wieder nach Vorfällen erkundigte, erhielt es nur ungenügende, häufig auch gar keine Antwort von den Verantwortlichen. So war das auch bei einem schwer­wiegenden Vorfall, der als SIR 11095 bei Frontex abgelegt wurde: In der Nacht vom 18. auf den 19. April 2020 beobachtete ein Frontex-Überwachungs­flugzeug in der Ägäis, wie die griechische Küsten­wache ein Gummi­boot mit etwa 30 Flüchtlingen an Bord in türkische Küsten­gewässer schleppte und dort ohne Motor treiben liess.

Der Fall machte Leggeri und seinem Team monate­lang Probleme – auch weil das Grundrechts­büro die Fall­unterlagen einsehen wollte, insbesondere die Video­aufnahmen des Flugzeugs, die eine mögliche Menschenrechts­verletzung dokumentierten.

Doch die Frontex-Spitzen wollten die Aufklärung verhindern und verweigerten die Auskunft: Statt die Videos an das interne Grundrechts­büro weiterzuleiten, prüften sie, ob man die gesamten Unterlagen als geheim klassifizieren könnte, «damit man jedes Leak (strafrechtlich) verfolgen könnte».

Drei Monate später wusste das Grundrechts­büro noch immer nicht, ob es die geforderten Unter­lagen erhalten würde. E-Mails, die die Antibetrugs­behörde Olaf gefunden hat, deuten allerdings darauf hin, dass die Frontex-Verantwortlichen keinerlei Absicht hatten, dem Büro Zugang zu den kompromittierenden Video­aufnahmen zu gewähren.

Schliesslich dauerte es fast ein Jahr, bis das Grundrechts­büro die Videos im März 2021 zu sehen bekam. Ähnlich war es auch in mehreren anderen Fällen, die die Antibetrugs­behörde untersuchte.

Warum das Grundrechts­büro einen so schweren Stand bei der Frontex-Führung hatte, zeigt ein Mail­wechsel, den die Antibetrugs­behörde in ihrem Bericht zitiert. Ein Frontex-Verantwortlicher schreibt darin, er werde in einer Rede eine Tirade gegen den Gesetz­geber einbauen, der aus Frontex «ein Schmuggler­taxi» machen wolle: «Ich denke, ich werde etwas einbauen, um die Segel­fahrten des Grundrechts­büros runter­zufahren.»

Vermutlich hielt er die Rede dann nicht ganz so, wie er sie ankündigte. Denn er setzte ein Smiley hinter den Satz. Aber die Aussage zeigt, welche Grund­einstellung bei den Frontex-Oberen vorherrschte.

Und was hat das alles mit der Schweiz zu tun?

Die Schweiz ist seit 2011 Teil von Frontex. Sie leistet Zahlungen an die EU-Behörde und stellt eigene Grenz­beamte zur Verfügung. Der Bund will seinen jährlichen Frontex-Beitrag bis 2027 von 24 auf 61 Millionen Franken erhöhen und für die Behörde fast sieben Mal mehr Beamte abstellen als heute.

Zudem sitzen im Verwaltungs­rat von Frontex zwei Vertreter des Bundes. Diese hätten sich immer wieder für die Einhaltung der Grund­rechte eingesetzt, sagte SVP-Bundesrat Ueli Maurer vor der Abstimmung im letzten Mai. Allerdings zeigte ein Blick in Protokolle der Verwaltungsrats­sitzungen, dass ihr Einsatz doch eher begrenzt war. Neun­mal tagte das Gremium 2020, als es in der Ägäis und im Mittel­meer zu zahlreichen illegalen Push­backs kam. Die beiden Schweizer Vertreter im Verwaltungs­rat äusserten sich aber lediglich vereinzelt zu Grundrechts­fragen.

Schluss

Am 27. April dieses Jahres publizierte die Republik eine gemeinsame Recherche mit «Lighthouse Reports», SRF «Rundschau», «Spiegel» und «Le Monde», für die sie eine frontexinterne Datenbank ausgewertet hatte und enthüllte damit das wahre Ausmass der illegalen Pushbacks in der Ägäis.

Tags darauf fand eine Sitzung des Frontex-Verwaltungs­rats statt, bestehend aus Vertretern der Mitglieds­staaten. Thema war dabei der Bericht der Antibetrugs­behörde Olaf. Rasch wurde klar, dass sich Direktor Fabrice Leggeri nicht länger würde halten können.

Der starke Mann der Grenz­schutz­agentur, der Frontex innert weniger Jahre von einer kleinen Behörde zur am schnellsten wachsenden EU-Agentur aufgebaut hatte, musste zurück­treten.

Einsicht oder Reue war bei Leggeri nicht zu erkennen. Im Gegen­teil: Bis zum Schluss stritt er Fehl­verhalten ab, selbst als die erdrückenden Beweise vorlagen, fein säuberlich aufgelistet auf 129 Seiten im Bericht der EU-Korruptions­jäger.

«Ich könnte alles widerlegen», schrieb Leggeri in einer Abschieds­nachricht an seine Mitarbeiter. Das war schon damals grober Unfug. Aber jetzt kann das erstmals auch die Öffentlich­keit nachlesen – schwarz auf weiss.