Wer will die Lex Matter?

Allmählich ist in der Schweiz der Boden des Sommerlochs erreicht – und am Horizont zeichnen sich bereits die Volks­abstimmungen vom September ab. Es ist ein seltsamer Urnengang, auf den wir uns da zubewegen, ein wirklich verblüffendes Resultat des Schweizer Gesetzgebungs­prozesses. Gerade wird sehr eifrig darüber geredet, wie handlungs­unfähig und dysfunktional die heutige Landes­regierung geworden sei. Wer die kommenden Abstimmungs­vorlagen anschaut, kann jedoch nur zum Schluss kommen: Das Parlament toppt das locker.

Wenn wir einmal von der Massen­tierhaltungs­initiative absehen, muss man die zur Abstimmung kommenden Verfassungs- und Gesetzes­änderungen als radikale Antithese zur Staf-Vorlage von vor nur drei Jahren betrachten.

Sie erinnern sich? Das «Bundes­gesetz über die Steuer­reform und die AHV-Finanzierung» (Staf) war umstritten und in vielerlei Hinsicht durchaus angreifbar. Dennoch stellte es einen erfolgreich ausgehandelten Kompromiss dar, der es schaffte, sowohl links wie rechts eine Mehrheit der Bürgerinnen an Bord zu holen und durch die eigentlich sachfremde Verknüpfung zweier Politik­felder in den beiden so zentralen wie heftig umkämpften Dossiers der Renten­reform und der Unternehmens­steuerpolitik einen breit akzeptierten Fortschritt zu erzielen. Das Rezept dafür war knifflig umzusetzen (und nicht über jeden Zweifel erhaben), aber die politische Methode der Kompromiss­findung bestach durch ihre biblische Schlichtheit: Alle machten Konzessionen – und alle bekamen etwas dafür.

Die SP zeigte sich bereit, die Unternehmens­steuer­reform mitzutragen, und konnte dafür aushandeln, dass zur weiteren Sicherung des heutigen Renten­niveaus nicht nur die Bundes­beiträge, sondern auch die AHV-Lohnabzüge um 0,3 Prozentpunkte erhöht wurden. Das war eine grosse Konzession der bürgerlichen Seite – und eine Massnahme, die einen starken umverteilenden Effekt von den hohen zu den tiefen Einkommen hat. Im Gegenzug akzeptierte die Linke die Unternehmens­steuer­senkungen, die vornehmlich Kapital- und Aktien­besitzern zugute­kamen und primär das obere Vermögens- und Einkommens­segment begünstigten. Es gab auch Gründe, diese Vorlage kritisch zu betrachten, aber das war vernünftige Politik.

Und heute? Wieder kommen gleichzeitig eine Steuer- und eine Renten­vorlage zur Abstimmung – wenn auch diesmal nicht direkt verknüpft –, aber von Ausgleich und politischer Vernunft spürt man keinen Hauch. Das gilt sowohl für die AHV- als auch für die Verrechnungs­steuer­reform.

Eigentlich ist unbestritten, dass die AHV zusätzliche Finanz­mittel braucht und dass über kurz oder lang – nur schon aus banalsten Gründen der Gleichstellung – das Rentenalter von Männern und Frauen angeglichen werden sollte. Diese Tatsachen sind breit akzeptiert – und könnten auch der Ausgangs­punkt sein für einen guten Kompromiss. Von Kompromiss ist aber nichts zu sehen.

Diesmal werden die zusätzlichen Mittel ausschliesslich durch eine Mehrwertsteuer­erhöhung erbracht, die degressivste aller Finanzierungs­quellen. Keine zusätzlichen Lohn­abzüge, keine steuerliche Zusatz­finanzierung durch den Bund, keine Kosten­deckung mit ausgleichendem Effekt. Mit der Erhöhung des Renten­alters für Frauen schliesslich wird diejenige Hälfte der Bevölkerung, die im Schnitt die viel, viel schlechtere Alters­absicherung hat, einseitig mit einem zusätzlichen Leistungs­abbau belastet. Kann man machen. Aber wo ist das Gegen­geschäft? Wo ist der Beitrag der viel besser abgesicherten Bevölkerungs­hälfte? Wo ist der Sonder­beitrag der oberen Einkommens­schichten? Die neue AHV-Reform ist eine Umverteilung, die nur in eine Richtung geht: von unten nach oben. Die Schwachen tragen die Last.

Noch befremdlicher ist die Verrechnungssteuer­reform. Anstatt als Gegen­geschäft zum AHV-Deal zu funktionieren, ist die Fiskal­vorlage diesmal eine atemberaubende Über­steigerung seiner Unausgewogenheit. Eigentlich hätte es auch hier sehr gute Voraus­setzungen für einen vernünftigen Kompromiss gegeben – und der Bundesrat hat über lange Jahre auf genau einen solchen Kompromiss hingearbeitet. Zu guter Letzt jedoch waren alle Anstrengungen umsonst: Die bundesrätliche Vorlage wurde im Nationalrat erfolgreich kaputtlobbyiert – und in wesentlichen Aspekten in ihr exaktes Gegenteil verkehrt.

Es ist eine alte Klage des Finanzplatzes, dass das Geldmarkt­geschäft mit Anleihen und Fonds in der Schweiz sehr unterentwickelt ist, weil die Stempel­steuer und die Verrechnungs­steuer die Emission und den Handel mit Obligationen hierzulande unattraktiv machen. Das ist ein Problem für Schweizer Konzerne, die sich über die Ausgabe von Anleihen Kapital beschaffen wollen und gezwungen sind, dies im Ausland über ihre Tochter­firmen zu tun (in der Regel in Luxemburg oder London), um zu guten Konditionen Investoren zu finden.

Allerdings, trotz aller Klagen, hat die Schweizer Wirtschaft mit der unvorteilhaften Obligationen­besteuerung eigentlich immer gut gelebt. Es sind ohnehin nur grosse Konzerne, die sich statt über Bankkredite über Unternehmens­anleihen Kapital beschaffen, und die Emission im Ausland hat auch einen nicht zu unterschätzenden Vorteil: Schweizer Investorinnen haben mit dem heutigen Verrechnungs­steuer­modell keinerlei Probleme, ihre Einkünfte aus ausländischen Obligationen vor dem Fiskus zu verstecken. Die Verrechnungs­steuer wird nämlich nur dann fällig, wenn das Unternehmen, das die Anleihen ausgibt, in der Schweiz domiziliert ist. Bei ausländischen Titeln entfällt sie. Darüber, ob die Schweizer Steuer­zahlerinnen die ausländischen Zinsen, die auf ihr Schweizer Konto fliessen, dem Fiskus dann auch als Einkommen deklarieren, können wir lediglich spekulieren.

Ein wirkliches Problem mit dem Schweizer Modell bekam die Finanz­industrie erst mit der Finanz­krise. Zur Sicherung des Finanz­systems wurden den system­relevanten Grossbanken damals hohe Eigenkapital­forderungen aufgebürdet, was das Bankgeschäft weniger profitabel machte. Etwas Abhilfe schufen da die Coco-Anleihen, sogenannte contingent convertible bonds, die für Anleger attraktiv sind, weil sie wie normale Obligationen einen festen (relativ hohen) Zins garantieren; die aber, wenn der Emittent in eine Schieflage gerät, in Aktien gewandelt werden und deshalb von den Regulierungs­behörden als Eigen- und nicht als Fremd­kapital betrachtet werden. Das ist für die Banken, die heute hohe Eigenmittel­forderungen erfüllen müssen, sehr vorteilhaft – weshalb für die Sanierung des Finanz­systems nach der grossen Krise stark auf Cocos gesetzt wurde.

In der Schweiz gab es da aber ein Problem: Cocos können nicht über ausländische Tochter­firmen ausgegeben werden. Damit die Zwangs­wandlung im Krisenfall funktioniert, muss dies im Sitzland des Mutter­hauses geschehen. Schon im Jahr 2011 wurde deshalb für Cocos eine Ausnahme­regelung geschaffen, damit eine Emission dieser besonderen Titel auch hierzulande steuerbefreit möglich wird. Der Bundesrat hielt jedoch schon damals fest, dass eine Verzerrung des Obligationen­marktes zugunsten der Grossbanken volkswirtschaftlich schädlich sei, weshalb alle Anleihen derselben Fiskal­regelung unterstellt werden sollten und das ganze Verrechnungs­steuer­system reformiert werden müsse.

Diese bereits 2011 angeschobene Reform kommt heute endlich zur Abstimmung. Inzwischen aber ist sie zur Unkenntlichkeit entstellt.

Denn was der Bundesrat ganz und gar nicht wollte, war eine simple Abschaffung der Verrechnungs­steuer auf Anleihen. Er sprach sich dezidiert dagegen aus, weil die Verrechnungs­steuer eine Sicherungs­funktion hat, das heisst, sie stellt sicher, dass die Bürger ihre Zinserträge versteuern und nicht hinterziehen. Der eigentliche Zweck der Verrechnungs­steuer ist ja die Verhinderung von Steuer­hinterziehung. Wer seine Zins­einkommen als Einkommen ehrlich deklariert, kann sie schliesslich zurück­fordern. Diese Sicherungs­funktion wollte der Bundesrat zu keinem Zeitpunkt abschaffen. Im Gegenteil: Er erkannte Handlungs­bedarf und wollte sie verstärken.

Das hätte geschehen sollen durch den Übergang vom sogenannten Schuldner- auf das sogenannte Zahlstellen­prinzip. Heute führen die Schuldner, das heisst die Firmen, welche die Anleihen herausgeben und die Zinszahlungen entrichten, die Verrechnungs­steuer ab. 65 Prozent der fälligen Zinsen zahlen sie an die Inhaber der Anleihen, 35 Prozent direkt an die Eidgenössische Steuer­verwaltung. Beim Zahlstellen­prinzip hingegen hätten die Banken, in deren Depots die Anleihen liegen, die Zahlung an die Steuer­verwaltung machen müssen. Das hätte zwei wesentliche Veränderungen mit sich gebracht: Erstens wären auch ausländische Anleihen für Schweizer Bürgerinnen verrechnungs­steuerpflichtig geworden. Zweitens wären ausländische Inhaber von Schweizer Anleihen, die sie nicht bei einer Schweizer, sondern bei einer ausländischen Bank deponiert haben, von der Verrechnungs­steuer befreit worden.

Der Effekt wäre ein doppelter gewesen: Der Schweizer Geldmarkt wäre für ausländisches Kapital sehr viel attraktiver geworden. Die Eidgenossenschaft hätte alle fiskalischen Forderungen gegenüber ausländischen Investoren aufgegeben – und im Gegenzug hätten die Schweizer Konzerne sich zu guten Konditionen auch im Inland internationales Kapital beschaffen können. Es hätte die sehr unschöne Folge gehabt, dass Investoren beispiels­weise aus Russland oder Dubai dann fiskalisch ungeschoren davon­gekommen wären – aber es hätte den Schweizer Anleihen­markt konkurrenz­fähig gemacht. Und im Gegenzug hätten die Verteidiger der Steuer­ehrlichkeit auch etwas bekommen: In der Schweiz domizilierte Investorinnen hätten ein Hinterziehungs­schlupfloch verloren. Es hätte nicht mehr die Möglichkeit gegeben, die Erträge aus ausländischen Obligationen risikolos am Fiskus vorbei­zuschummeln. Zum einen dynamischere Kapitalmärkte – zum anderen eine bessere inländische Steuer­disziplin. Das wäre kluge Politik gewesen. Eine Politik, in der sich links und rechts hätten wiederfinden können.

Was der Bundesrat deshalb zurückwies, war die simple Abschaffung der Verrechnungs­steuer für Obligationen. Schon 2011 erklärte er: «Die Befreiung der Cocos von der Verrechnungssteuer (…) könnte sich negativ auf die Steuer­moral auswirken.» Zur Vernehmlassungs­vorlage aus dem Jahr 2014, die das Zahlstellen­prinzip ins Zentrum stellte, hiess es: «Dank der Reform kann die Steuer auch ihre Sicherungs­funktion besser wahrnehmen.» Einem Strategie­papier des «Beirats Zukunft Finanzplatz», eines Beratungs­gremiums des Bundesrats, als dessen Leiter der des linken Übereifers relativ unverdächtige Aymo Brunetti eingesetzt wurde, war im April 2018 zu entnehmen, dass die Verrechnungs­steuer­reform darauf abziele, «die steuerlichen Rahmen­bedingungen für den Kapital­markt Schweiz zu verbessern. Gleichzeitig sollte der Sicherungs­zweck der Verrechnungs­steuer im Inland gestärkt werden.»

In einem Artikel vom April 2020, der von zwei Expertinnen aus Ueli Maurers Eidgenössischer Steuer­verwaltung in der «Volkswirtschaft» publiziert wurde, steht die glasklare Ansage bereits in Titel und Lead: «Reform der Verrechnungs­steuer: Bundesrat stärkt Fremdkapital­markt und Sicherungs­zweck». Die Verrechnungs­steuer­reform schliesse «Sicherungs­lücken und setzt Impulse für steuer­ehrliches Verhalten».

So weit die hehren Absichten. Und was steht jetzt im fertigen Gesetz? Das diametrale Gegenteil. Ganz plötzlich ist der «Sicherungs­zweck» – ein Kernanliegen der ganzen Reform – vollkommen überflüssig geworden. Das ursprüngliche Vorhaben, auf Zinserträgen eine Verrechnungs­steuer nach einem besseren System zu erheben, hat sich gewandelt in deren simple Abschaffung. Ursprünglich ging es darum, eine Lücke im Dispositiv der Steuer­sicherung zu schliessen. Jetzt ist stattdessen das Dispositiv liquidiert worden.

In der Botschaft zum fertigen Gesetz vom April 2021 ist von der Steuer­sicherung als Ziel der Vorlage plötzlich rein gar nichts mehr zu lesen. Stattdessen wird nun mit einem Mal versichert, der Effekt auf die Steuer­hinterziehung werde «gering ausfallen». Offenbar haben die Landes­regierung, die Schweizer Steuer­verwaltung, die hochkarätigen Experten­gruppen des Bundes während zehn geschlagenen Jahren blanken Unsinn erzählt. Sie scheinen ein Problem erfunden zu haben, das gar nicht existiert!

Wie kann ein so mirakulöser Umschwung ganz unverhofft zustande kommen? Die Steuer­hinterziehungs­lobby des Parlaments ist aktiv geworden. SVP-Nationalrat Thomas Matter wollte ja sogar die Verfassung ändern, um für alle Zeiten sicherzustellen, dass Steuer­hinterzieher in der Schweiz niemals etwas zu fürchten haben werden. Seine Initiative – die auch der Grund dafür war, weshalb die Verrechnungs­steuer­vorlage jahrelang verschleppt wurde – hat er zwar schliesslich zurück­gezogen, aber der inländische automatische Informations­austausch wurde erfolgreich verhindert. Die Schweizer Behörden haben weiterhin praktisch keine Handhabe, begüterte Bürgerinnen zu Steuer­ehrlichkeit zu zwingen (nur bei Lohn­empfängerinnen ist das völlig anders). Im Gegenteil: Dank der Verrechnungs­steuer­reform werden jetzt für Kapital­eigner die Möglichkeiten, den Staat zu betrügen, noch einmal luxuriös erweitert.

Bezeichnenderweise unterstützten ursprünglich weder die Grossbanken noch Economie­suisse dieses Vorhaben. 2015 sprachen sich sowohl die Bankier­vereinigung als auch der Wirtschafts­dachverband für ein Melde­system zur Sicher­stellung der Versteuerung von Zins­einnahmen aus. Die Zahlstellen­steuer wollten zwar auch die Banken nicht, weil sie grossen administrativen Aufwand gebracht hätte. Aber sie hätten die Beträge an die Steuer­verwaltung melden wollen. Die Wirtschaft plädierte für ein Melde­system, ganz einfach deshalb, weil es eine effiziente, billige und faire Lösung gewesen wäre. Es war die Lösung, welche die Kräfte, denen es um die Zukunft des Finanz­platzes ging, ursprünglich favorisierten.

Doch jetzt hat sich die zähe Lobbying-Truppe von Schwarzgeld­wirtschaft und Hinter­ziehung, eine bizarre parlamentarische Allianz von Gewerbe­vertretern, Treuhänderinnen, Wirtschafts­anwälten und einem ganz bestimmten, relativ kleinen Segment der Privat­banken, mal wieder durchgesetzt. Economiesuisse und die Bankier­vereinigung haben inzwischen gekuscht. Die Hinterziehungs­lobby ist stärker als die Grossbanken. Sie ist stärker als der Bundesrat. Das ist nicht das Gesetz der Schweizer Landes­regierung. Es ist die Lex Matter.

Wer daran glaubt, dass die Schweizer Fiskal­politik wenigstens einiger­massen fair sein und dem Wohl der Wirtschaft statt dem Wohl von ganz bestimmten Sonder­interessen dienen sollte, der wird die Lex Matter ablehnen. Nicht weil kein Handlungs­bedarf bestünde, sondern weil Regierungs­handeln nötig wäre. Er wird darauf bestehen, dass die ebenfalls sehr dringende AHV-Reform die Opfer­lasten vernünftig verteilt. Mit der Fähigkeit zu vernünftigen Kompromissen verlieren wir zunehmend die Fähigkeit zu vernünftiger Politik. Trotz der destruktiven Rivalitäten im Bundesrat ist der Brenn­punkt dieser bedrohlichen Entwicklung das Parlament.

Der Schweizer Souverän muss deutlich machen, dass er diese Entwicklung nicht akzeptiert.

Illustration: Alex Solman