Der geplatzte Deal mit Paris

Mittwochabend, 31. März 2021. Es herrscht gesellige Betriebsamkeit im Landgut Lohn, dem Gästehaus der Schweizer Regierung im bernischen Kehrsatz. Zu Gast ist hoher Besuch aus Frankreich: Wirtschafts- und Finanz­minister Bruno Le Maire. Zum Nacht­essen eingeladen haben Bundes­präsident und Wirtschafts­minister Guy Parmelin sowie Finanz­minister Ueli Maurer.

Was der Öffentlichkeit damals nicht bekannt war: Frankreich und die Schweiz planen ein historisches Abkommen, mit dem sie die nachbar­schaftlichen Beziehungen auf beispiellose Weise vertiefen wollen.

Das Abkommen ist als Seiten­deal gedacht: Es ist ein Neben­produkt der Verhandlungen um die 8 Milliarden Franken teure Beschaffung neuer Kampfjets und eines Boden-Luft-Verteidigungs­systems. Solche Gegen­geschäfte sind bei grossen Rüstungs­käufen üblich. Doch das Abkommen, das mit Frankreich angedacht ist, wäre für die Schweiz ein ganz besonderer Verhandlungs­erfolg. Es sieht regel­mässige Kontakte auf Regierungs­ebene vor und will die Zusammen­arbeit zwischen den Nachbar­ländern stärken: zum Beispiel bei der Bekämpfung grenz­überschreitender Kriminalität, in der Wissenschaft, der Bildung oder beim Ausbau von Verkehrs­infrastrukturen.

Für die Schweiz besonders interessant: Frankreich erklärt sich bereit, sich während seiner EU-Rats­präsidentschaft im ersten Halbjahr 2022 und darüber hinaus dafür einzusetzen, dass sich die Schweiz und die Europäische Union wieder annähern – in der aktuellen europa­politischen Blockade­situation eine wertvolle und willkommene Unter­stützung. Gemeinsam mit Deutschland hat die französische Regierung in Brüssel sehr viel Gewicht.

Das ist aber noch nicht alles. Recherchen der Republik zeigen, dass das strategische Abkommen auch finanziell attraktiv gewesen wäre für die Schweiz. Die beiden Länder einigen sich darauf, dass Frankreich künftig einen höheren Teil seiner Steuer­einnahmen aus den Löhnen von Grenz­gängerinnen an die Schweiz überweisen soll.

Mehrere gut informierte Quellen bestätigen: Das Abkommen hätte der Schweiz über 30 Jahre hinweg schätzungs­weise insgesamt etwa dreieinhalb Milliarden Franken zusätzliche Steuer­einnahmen eingebracht.

Doch dieses Geld wird nicht fliessen. Denn der Deal mit Frankreich platzt, als die Schweizer Regierung am 30. Juni 2021 verkündet, dass sie den amerikanischen Kampfjet kaufe. Nicht den französischen.

Was lange wie ein Schweizer Verhandlungs­erfolg aussieht, mündet in ein diplomatisches Fiasko und hinterlässt eine tief verärgerte französische Regierung. Auch weil die Kommunikation des Bundesrats in diesem Geschäft katastrophal versagte.

Rüstung ist immer politisch

Anlass für die Verhandlungen zwischen Frankreich und der Schweiz für ein strategisches Abkommen bot das grösste Rüstungs­geschäft der Schweizer Geschichte. Die Schweizer Armee soll unter anderem mit neuen Kampfjets ausgerüstet werden. Kostenpunkt: 8 Milliarden Franken.

Die 30 alternden F/A-18 Hornet und die 20 veralteten F-5 Tiger der Schweizer Armee sollen ersetzt werden. Bundesrat und Parlament haben dafür 6 Milliarden Franken gesprochen, und die Bevölkerung stimmte dem Rahmen­kredit im Herbst 2020 mit 50,1 Prozent äusserst knapp zu. Zudem soll für 2 Milliarden ein Boden-Luft-Abwehrsystem mittlerer bis grösserer Reichweite angeschafft werden.

Die Schweiz lud nur Anbieter aus westlichen Ländern ein, am Beschaffungs­prozess teilzunehmen. Russische oder chinesische Technologie wurde im Einlade­verfahren gar nicht berücksichtigt, da die Schweiz sicherheits­politisch mit der westlichen Nato-Allianz kompatibel sein muss.

Mit dabei waren die US-Kampfjets F-35 der Firma Lockheed Martin und F/A-18 Super Hornet von Boeing – das Nachfolge­modell der heutigen Kampfjets der Schweizer Luftwaffe – sowie die französische Rafale der Firma Dassault und der Eurofighter von Airbus, der von Deutschland, Spanien, Italien und Gross­britannien hergestellt wird. Zu Beginn war ausserdem der schwedische Gripen von Saab dabei, der aber nicht bis zum Schluss im Rennen blieb.

Für die Boden-Luft-Abwehr beurteilte die Schweiz ein französisches und ein US-amerikanisches System. Die USA und Frankreich nahmen also gleich an beiden Ausschreibungen teil. Aber bald schon rechnete sich Frankreich gute Chancen aus. Darauf deuteten die Zeichen aus der Schweiz.

Bereits vor dem geselligen März-Abend auf dem Landsitz Lohn hatte die Schweiz hohen Besuch aus Frankreich: Mitte März war die französische Verteidigungs­ministerin Florence Parly nach Bern geflogen und hatte sich mit ihrer Schweizer Amts­kollegin Viola Amherd getroffen. Die Französin warb dabei intensiv für den Kampfjet Rafale. Die Vorsteherin des Schweizer Verteidigungs­departements VBS überreichte ihr einen Berg­kristall – so wie ihr Vorgänger Adolf Ogi jeweils ausländische Regierungs­vertreter zu beschenken pflegte – und signalisierte laut mehreren Quellen: Die Schweiz könnte mit Frankreich ins Geschäft kommen.

Auch danach liefen die diplomatischen Drähte zwischen Bern und Paris heiss. Unter Feder­führung von Livia Leu, Staats­sekretärin im Aussen­departement, verhandelten die Schweiz und Frankreich um das strategische Abkommen als Seitendeal zur Kampfjet-Beschaffung. Innerhalb weniger Monate reisten gleich mehrere Mitglieder der Schweizer Regierung nach Paris – ein unüblicher Besuchs­reigen.

Justizministerin Karin Keller-Sutter traf Ende Mai ihren Amts­kollegen, den Innen­minister Gérald Darmanin, im Élysée-Palast, wo die Rafale laut Angaben aus ihrem Departement kein Thema war. Aussen­minister Ignazio Cassis reiste Mitte Juni nach Paris und traf Jean-Yves Le Drian, den Europa- und Aussen­minister Frankreichs. Und Bundes­präsident Guy Parmelin telefonierte im ersten Halbjahr 2021 dreimal mit dem französischen Präsidenten Emmanuel Macron – zuletzt am 22. Juni 2021, nur acht Tage vor dem finalen Kampfjet-Entscheid, wie sein Departement bestätigt.

Der französische Botschafter in Bern, Frédéric Journès, war in dieser Zeit ein regelmässiger Gast im Aussen­departement. Und auch der Schweizer Botschafter in Paris, Roberto Balzaretti, tauschte sich rege mit dem Élysée aus.

Die Schweiz verhandelte mit keinem anderen Land so intensiv wie mit Frankreich. Für die Franzosen deutete alles darauf hin, dass sie mit dem Nachbar­land ins Geschäft kommen könnten: Die Schweiz würde den Rafale kaufen. Und Frankreich würde der Schweiz in einem Gegen­geschäft, dem strategischen Abkommen, grosse Zugeständnisse machen.

Doch dann kam der 30. Juni 2021. Und der Bundesrat entschied, die neuen Kampfjets und auch das Boden-Luft-Abwehr­system aus den USA zu beschaffen.

Frankreich wendet sich ab

Staatssekretärin Livia Leu flog am Tag der Entscheidung eigens noch mit dem Bundesrats­jet nach Paris und versuchte dem Macron-Vertrauten Clément Beaune, dem französischen Staats­sekretär für europäische Angelegenheiten, den Entscheid zu erklären, wie das Aussen­departement bestätigt. Beaune liess sich davon offenbar nicht beeindrucken und gab danach zu Protokoll: «Offenbar hat die Schweiz entschieden, Europa den Rücken zu kehren.»

Die Schweizer Beziehungen zum Nachbarn sind seither angespannt. Das strategische Abkommen, das der Schweiz einen starken europa­politischen Partner beschert hätte, scheiterte, ausgerechnet kurz nachdem der Bundesrat die Verhandlungen um ein Rahmen­abkommen mit der EU abgebrochen hatte. Die Schweiz steht heute so isoliert da in Europa wie schon lange nicht mehr.

Für Frankreich war der Schweizer Kampfjet-Entscheid eine bittere Enttäuschung. Der diplomatische Affront blieb nicht ohne Konsequenzen. Frankreich hat alle hochrangigen diplomatischen Kontakte abgebrochen. Das geht aus einer vertraulichen Notiz hervor, mit der Ignazio Cassis den Bundesrat im September informierte und die der Republik vorliegt: «Es wird ein Zusammen­hang mit dem Kampfjet-Entscheid vermutet.»

Als Bundesrätin Viola Amherd im Oktober nach Brüssel reiste, um ihre europäischen Amts­kollegen zu treffen, und eine mögliche Teilnahme der Schweiz am EU-Militär­projekt Pesco ankündigte, konnte sie mit der damaligen deutschen Verteidigungs­ministerin Annegret Kramp-Karren­bauer sprechen. Nicht aber mit der französischen Verteidigungs­ministerin Florence Parly.

Im November kam ein in Aussicht gestelltes Treffen zwischen dem Schweizer Bundes­präsidenten Guy Parmelin und dem französischen Präsidenten Emmanuel Macron nicht zustande. Beide Seiten beteuerten, das Gipfel­treffen sei nicht abgesagt worden, sondern an «Termin­problemen» gescheitert – ausserdem habe Aussen­minister Ignazio Cassis seinen Amts­kollegen am Rande der Libyen­konferenz in Paris getroffen.

Trotzdem zeigt die Episode deutlich: Seit dem Kampfjet-Entscheid geniesst die Schweiz keine Priorität mehr auf der Agenda der Franzosen.

Die Schweiz hätte mit dem Kauf der Rafale die Beziehungen mit Frankreich auf eine neue Stufe heben können, sagte der französische Botschafter Frédéric Journès Anfang Dezember im Interview mit der NZZ: «Das haben die Schweiz und Frankreich seit den fünfziger Jahren nicht mehr getan, als sie entschieden, gemeinsam das Kern­forschungs­zentrum Cern zu realisieren oder den Flughafen Basel-Mülhausen zu bauen.»

Doch stattdessen herrscht nun Eises­kälte. Auf die Frage, was Frankreich im Rahmen der EU-Rats­präsidentschaft für die Beziehungen mit der Schweiz tun werde, gab der Diplomat eine erstaunlich deutliche Antwort: «Wir planen im EU-Rat nicht, die Schweiz zu thematisieren.»

Zwist im Bundesrat

Die Wahl des Kampfjets und die Verhandlungen mit Frankreich werfen ein zweifel­haftes Licht auf die Kommunikation des Bundesrats. Denn verschiedene Mitglieder der Landes­regierung verfolgten ihre eigene Agenda und sprachen sich nicht ab. Das Resultat: ein europa­politischer Flurschaden.

So weit hätte es nicht kommen müssen. Zwar ist es üblich, dass Länder im Rahmen von Rüstungs­käufen zusätzliche Deals abschliessen, um auch politisch von den ausgegebenen Milliarden zu profitieren. Der Bundesrat hatte aber schon zu Beginn festgelegt, dass politische Überlegungen bei der Auswahl der Flugzeug­typen nur eine Rolle spielen sollten, wenn mehrere Anbieter gleich gut abschnitten.

Das hiess im Umkehr­schluss: Der Bundesrat musste Seiten­deals und aussen­politische Überlegungen beim Kauf­entscheid ignorieren, wenn in der militärischen Evaluation ein Flieger klar besser ist als die anderen.

Tatsächlich soll der Evaluations­bericht der Armasuisse Ende März 2021 laut Verteidigungs­departement zeigen, dass der US-Tarnkappen-Kampfjet F-35 im Auswahl­verfahren siegte. Der Bericht selbst ist zwar nach wie vor geheim, aber Verteidigungs­­ministerin Viola Amherd sagte am Tag des Bundesrats­entscheids: «Der F-35 hat mit klarem Abstand zu seinen Mitbewerbern die höchste Punkt­zahl erzielt.»

Geht man also davon aus, dass ab April klar war, dass die Amerikaner in der Beurteilung am besten abschneiden, hätte der Bundesrat spätestens ab diesem Zeitpunkt gegenüber Frankreich auf die Bremse stehen müssen.

Es geschah aber das Gegenteil: Die Schweiz führte ihre diplomatische Charme­offensive gegenüber Frankreich weiter.

Wieso? Hat Verteidigungs­ministerin Viola Amherd die Informationen aus der Evaluation ihren Kolleginnen im Bundesrat vorenthalten? Oder war das Resultat der Evaluation zu diesem Zeitpunkt noch gar nicht so eindeutig? Es gibt dazu wider­sprüchliche Erklärungen.

Das VBS schreibt auf Anfrage, die Evaluation sei seit Anfang 2021 im Sicherheits­ausschuss des Bundes­rats Thema gewesen. Diesem gehören die Bundes­rätinnen Viola Amherd, Karin Keller-Sutter sowie Ignazio Cassis an. Ferner: «In der Sitzung von Mitte Mai hat die Chefin VBS die Ergebnisse ausführlich dargelegt und transparent darüber informiert, dass der F-35A in der Kosten-Nutzen-Analyse mit grossem Abstand den höchsten Nutzen und die tiefsten Kosten aufgewiesen hat.» Damit sei für die drei Bundes­räte klar gewesen, dass es keinen politischen Handlungs­spielraum gebe und aussen­politische Über­legungen nicht berücksichtigt werden könnten.

Damit bestätigt das VBS offiziell Recherchen der West­schweizer Zeitung «Matin Dimanche», wonach die Bundes­rätinnen Viola Amherd und Karin Keller-Sutter Mitte Mai ihren Kollegen Ignazio Cassis gewarnt hatten, es sei sinnlos, mit Frankreich über ein politisches Abkommen zu verhandeln. Doch Aussen­minister Cassis habe die Warnung ignoriert. Und auch Bundesrat Ueli Maurer liess sein Departement in Paris weiter über die stärkere Besteuerung der französischen Grenz­gängerinnen verhandeln.

Eine andere Sicht der Dinge vertritt das Aussen­departement EDA. Bis kurz vor dem Entscheid sei nicht klar gewesen, ob bei der Wahl Raum bestehe für politische Überlegungen, erklärt das Departement von Cassis die fehlende Zurück­haltung gegenüber Frankreich.

Klar ist: Die Verhandlungen mit Frankreich führten zum Streit im Bundesrat. Bundes­rätin Amherd ärgerte sich über die diplomatischen Aktivitäten von Cassis. Er und Maurer wollten die Früchte ihrer Verhandlungen mit Frankreich ernten und setzten sich laut mehreren bundesrats­nahen Quellen für den Kauf des französischen Kampfjets Rafale ein.

In einer ersten Entscheidungs­sitzung konnte sich die Landes­regierung deshalb nicht auf einen Flugzeug­typ einigen und musste das Geschäft verschieben.

Viola Amherd benötigte zusätzliche Argumente, um ihre Kollegen zu überzeugen. Sie bestellte beim Bundes­amt für Justiz ein Rechts­gutachten. Die Bundes­juristinnen klärten ab, ob der Bundesrat den Sieger des militärischen und technischen Evaluations­verfahrens übergehen und stattdessen auch nach aussen­politischen Kriterien entscheiden dürfe.

Das Gutachten wiederholte, was der Bundesrat bereits zwei Jahre zuvor in seiner eigenen Botschaft zum Rahmen­kredit festgestellt hatte: Politische Aspekte dürften bei der Beschaffung nicht berücksichtigt werden, da die Angebote nicht gleich­wertig seien.

Zwar könnten Entscheide bei Rüstungs­beschaffungen nicht eingeklagt werden, so das Gutachten. Aber die Bewerber gingen «zu Recht davon aus, dass der Bundesrat in Anwendung der definierten Zuschlags­kriterien entscheiden und davon nicht abweichen» werde. Im Vertrauen auf ein faires Verfahren hätten sie hohe Kosten auf sich genommen, um am Bewerbungs­prozess teilzunehmen. «Wird dieses Vertrauen enttäuscht, liegt darin eine Verletzung des Grund­rechts von Treu und Glauben», schrieb das Bundesamt für Justiz.

Nur zwei Tage vor dem Entscheid legte Verteidigungs­ministerin Amherd das Gutachten vor. Damit überzeugte sie schliesslich Bundes­präsident Parmelin, der bis dahin zögerte. Die beiden SP-Bundesräte unterstützten den Antrag Amherds, denn für viele ihrer eigenen Geschäfte sind sie auf die Mitte­politikerin angewiesen.

So kam es am 30. Juni 2021 zum Kampfjet-Entscheid der Regierung.

Die Schweiz müsse das technologisch überlegene und darüber hinaus finanziell vorteil­hafteste Kampfjet-Angebot wählen, argumentierte der Bundesrat. Das sei nach einer sorgfältigen Evaluation der amerikanische Tarnkappen­bomber F-35.

Gleichzeitig liess der Schweizer Bundesrat Paris bis zuletzt im Glauben, Frankreich erhalte den definitiven Zuschlag.

Man könnte nun den geplatzten Deal und seine Konsequenzen als aussen­politische Ungeschicktheit bezeichnen, wenn das Auswahl­verfahren des Kampfjets über alle Zweifel erhaben, der US-Kampfjet F-35 eindeutig der beste und auch der billigste Kampfjet wäre.

Doch ist er das wirklich?

Lesen Sie in Teil 2 der Kampfjet-Serie: Intransparentes Auswahl­verfahren, optimistische Kosten­rechnungen, Änderungen von Kriterien in letzter Minute: Das Verfahren für die grösste Rüstungs­beschaffung der Schweizer Geschichte, von innen betrachtet.