Von unsichtbarer Hand

Am Bundesverwaltungsgericht bestimmt ein Algorithmus, welche Richter welchen Fall übernehmen. «Bandlimat» wird das Programm intern genannt, nach dem ersten Gerichts­präsidenten Christoph Bandli. Der Bandlimat soll sicher­stellen, dass die Auswahl der Richterinnen strikt neutral gemacht wird.

Dieses elektronische Zuteilungs­system nach dem Zufalls­prinzip – eine Art Gütesiegel für Unparteilichkeit – arbeite in 95 Prozent der Fälle voll­auto­matisch, erklärte die Gerichts­leitung jahrelang gegenüber der Aufsicht und der Öffentlichkeit. Doch das stimmt nicht, wie die SRF-«Rundschau» aufdeckte.

Nun kommt auch eine aktuelle Studie, die in der Schweizer Richterzeitung «Justice – Justiz – Giustizia» veröffentlicht wurde, zu diesem Schluss: «Der vom Bundes­verwaltungs­gericht erweckte Anschein einer grund­sätzlich automatisierten Spruch­körper­bildung entspricht nicht der geübten Praxis», schreiben Forscher der Universitäten Zürich und Bern. Basis ihrer Aussage ist die Analyse von insgesamt 47’291 Urteilen der Jahre 2008 bis 2018.

Nicht wie von der Gerichts­leitung behauptet in 5 Prozent, sondern in 45 Prozent der Fälle werde das Ergebnis des Bandlimaten abgeändert.

Und das besonders häufig bei Ausländer- und Asyl­entscheiden.

Gerade im Asylbereich, wo die meisten Urteile gefällt werden, beeinflussen Parteibuch und Welt­anschauung der Richterinnen nachweislich das Ergebnis. Die Auswahl bestimmt auch das Urteil. Warum werden also ausgerechnet da am Bundes­verwaltungs­gericht eigene Rechnungen angestellt und die Zuteilungen nicht dem Zufall überlassen?

Eingriffe ohne Kontrolle

Die Einführung des Bandlimaten 2007 am Bundes­verwaltungs­gericht markierte eigentlich einen Fortschritt. An den meisten Gerichten in der Schweiz werden bis heute die Fälle von Hand zugewiesen. Erst in zwei Kantonen ist inzwischen Software im Einsatz, am Bundes­gericht auch «CompCour», am Bundes­strafgericht arbeiten sie noch mit Excel-Listen.

Im Gerichtsalltag am Bundes­verwaltungs­gericht wählt zunächst immer der Bandlimat die Richter aus. Doch nachträglich wird das Ergebnis regel­mässig abgeändert. Legitime und häufige Gründe dafür sind die Verfahrens­sprache, die Verbindung zu früheren Entscheiden oder die Abwesenheit von vorgesehenen Richterinnen.

Gravierend ist hingegen die grösste Gruppe von Änderungen: Laut der neuen Studie ist bei 40 Prozent der Eingriffe nicht nachvollziehbar, warum sie durch­geführt wurden – und damit steht tatsächlich der Verdacht im Raum, dass jemand die Verfahren durch die passende Auswahl beeinflussen könnte.

Besonders brisant: Die Forscherinnen der Universitäten Zürich und Bern legen offen, dass die Abteilungs­präsidien die Bedienung des Bandlimaten teilweise delegiert haben. Und wer den Automaten bedient, kann die Auswahl der Richter frei abändern. Zunächst ging diese Kompetenz an die Richterinnen selbst, danach an Gerichts­schreiber sowie das Kanzlei­personal. Der Zugriff von Gerichts­personal sei unzulässig, schreiben die Zürcher Professorin für Verwaltungs­recht Regina Kiener und ihr Berner Kollege Andreas Lienhard. Sie haben für die Studie mit den beiden Ökonomen Konstantin Büchel und Marcus Roller zusammen­gearbeitet, welche die Daten ausgewertet haben.

119 Personen mit Zugriff auf den Bandlimaten haben die Forscherinnen eruiert.

Übersichtlich ginge anders.

Tausende Entscheide im Zwielicht

Die Leitung des Bundes­verwaltungsgerichts dementiert schriftlich: «Es stimmt nicht, dass unbefugte Personen den Bandlimat bedient haben.» Das ausführende Personal müsse sich an strikte Regeln halten, Ermessens­entscheide würden von den Abteilungs- oder Kammer­präsidien getroffen.

Doch Gespräche mit Insidern und die internen Reglemente zeigen ein etwas anderes Bild. Die kritisierte Praxis, die unbefugten Personen Zugriff auf den Bandlimaten erlaubt, betrifft die Abteilungen IV und V, beide zuständig für Asyl­entscheide. Zusammen behandeln sie jährlich rund 4000 Fälle. Bei der Abteilung V werden die manuellen Änderungen durch das Kanzlei­personal von niemandem überprüft, sagen Informanten.

Damit konfrontiert, erklärt das Bundes­verwaltungsgericht, dass auch an der Abteilung V die Richter­zuteilung systematisch kontrolliert werde – allerdings erst seit Frühjahr 2021.

Der Basler Staatsrechts­professor Markus Schefer findet die Ergebnisse der Studie ernüchternd. Er bestätigt, dass die Präsidien die Aufgabe nicht an Gerichts­schreiberinnen und die Kanzlei hätten delegieren dürfen. Irritierend sei auch: Der Bandlimat sei immer als Zufalls­generator dargestellt worden, diene tatsächlich aber primär zur gleich­mässigen Verteilung der Arbeitslast.

Einer, der die Unbestechlichkeit des Bandlimaten schon länger anzweifelt, ist der Berner Rechts­anwalt Gabriel Püntener. 2018 entschied das Bundes­gericht über eine Aufsichts­beschwerde von Püntener. Er hatte Beschwerde eingereicht, weil ihm bei seinen Fällen immer wieder dieselben Richter zugeteilt wurden. Richter, die er für voreingenommen hielt.

Seine Beschwerde stützte Püntener mit einem mathematischen Gutachten, das die Richter­zuteilung in 146 Verfahren analysierte. Ergebnis: Die sicht­baren Muster entsprachen nicht dem statistisch Erwartbaren. Tatsächlich bestätigte das Bundes­gericht daraufhin, dass in einem Drittel der Fälle die automatische Richter­zuteilung des Computers nachträglich von jemandem abgeändert worden war. Allerdings sei das unproblematisch, solange aus guten Gründen eingegriffen werde, urteilte das Bundes­gericht.

Vorwurf der Manipulation

Seither steht die Frage im Raum, ob bei Eingriffen wirklich immer alles streng korrekt gemacht wird. Zumal Püntener immer wieder neue Hinweise auf Unregel­mässigkeiten zusammentrug: 2019 wurden über 40 Prozent seiner Fälle von Gremien entschieden, in denen zwei oder sogar alle drei Richterinnen dasselbe Partei­buch hatten. Die Gerichte waren also regel­mässig politisch einseitig besetzt. Gerade im Asyl­wesen ist das problematisch, weil hier das Partei­buch die Entscheidung der Gerichte besonders deutlich prägt.

Aktuell sind 54 Prozent seiner Fälle einem Instruktions­richter mit SVP-Parteibuch zugeteilt. «Das liegt deutlich über dem tatsächlichen Anteil an SVP-Richtern und lässt sich nur durch gezielte und wider­rechtliche Manipulation des Systems erklären», sagt Rechts­anwalt Püntener.

Für ihn ist die neue Studie der Beleg dafür, «dass der Bandlimat eben doch keine Garantie gegen Manipulationen bietet». In einem Brief ans Bundes­verwaltungs­gericht verlangt er eine Unter­suchung. Einmal mehr. Seit 2018 hat Püntener systematisch Auskunft darüber verlangt, wie der Spruch­körper gebildet wurde. Statt die Frage zu beantworten, auferlegte ihm das Gericht jeweils persönlich zu zahlende Kosten – insgesamt 46’800 Franken. Die Kosten haben Straf­charakter. Die Begründung: Die Fragen hätten zum Ziel, den Gerichts­betrieb aufzuhalten. Und in Zukunft? Die neue Studie verändere die Ausgangs­lage nicht, hält das Gericht fest.

Hat das Bundesverwaltungs­gericht etwas zu verbergen? Staatsrechts­professor Schefer hält dem entgegen, dass die Gerichts­leitung dann kaum die gesamten Datensätze für eine Studie zur Verfügung gestellt hätte. Trotzdem findet er die Zahl der Eingriffe und die Lücken in der Dokumentation beunruhigend: «So fehlen dem Gericht die Recht­fertigungen, um Unregel­mässigkeiten wie bei Rechts­anwalt Gabriel Püntener glaub­würdig zu entkräften.»

Wider­rechtliche Reglemente

Das Bundes­verwaltungsgericht erklärt dazu auf Anfrage schriftlich, man habe beim Bandlimaten «Entwicklungs­potenzial erkannt». Grundsätzlich gelte aber: Manuelle Umbesetzungen seien weder manipulativ noch verfassungs­widrig, die bestehenden Regeln würden immer eingehalten. «Das Ausmass des manuellen Anteils mag überraschen, verdeutlicht aber, dass die Auto­matisierung auch an Grenzen stösst.»

Nach Kritik durch die Geschäfts­prüfungs­kommission (GPK) im Sommer habe das Gericht bereits reagiert. Beim Bandlimaten und im Geschäfts­verwaltungs­system sei das Vorgehen systematisiert worden. Alle Anpassungen würden dokumentiert, und ab diesem Jahr sei auch ein Controlling möglich.

Die Beschwerden von Anwalt Püntener, ihm würden in Asylfällen regel­mässig SVP-dominierte Richter­gremien zugeteilt, lässt das Bundes­verwaltungs­gericht nicht gelten. Das Parlament wähle zwar die Richter nach Parteiproporz, aber im Alltag spiele die Partei­zugehörigkeit keine Rolle. «Ich bezweifle, dass die Partei­zugehörigkeit das ausschlag­gebende Kriterium für einen Entscheid ist», sagte die damalige Gerichts­präsidentin Marianne Ryter nach der «Rundschau»-Recherche. Natürlich hätten alle Richter persönliche Über­zeugungen. Die Partei­zugehörigkeit sei aber nicht mehr als ein «Etikett».

Im Unterschied dazu stellt der Jurist Gabriel Gertsch 2021 in seiner Dissertation fest, dass sich die Partei­zugehörigkeit im Asyl­bereich statistisch signifikant in den Urteilen niederschlägt: Während SVP-Richter lediglich 5 Prozent der Beschwerden gutheissen, sind es bei Richterinnen aus dem rot-grünen Lager 20 Prozent. Die ETH-Publikation bestätigt anhand von Urteilen des Bundes­verwaltungs­gerichts die Ergebnisse einer früheren, international vergleichen­den Studie der Universität Oxford, die von «Flüchtlings­roulette» spricht.

Die Studie zum Bandlimaten der Universitäten Zürich und Bern geht ebenfalls davon aus, dass der Einfluss der Partei­zugehörigkeit auf Urteile nachgewiesen ist. Und hält fest: «Es ist (…) von erheblicher Relevanz, dass für die Bildung des Spruch­körpers klare Vorgaben und taugliche Mechanismen bestehen.»

Das klingt banal, ist aber nicht Realität.

Am Bundes­verwaltungsgericht haben sich die einzelnen Abteilungen je eigene Reglemente erarbeitet. Der Republik liegen Reglemente vor, die nicht öffentlich sind und teils im Wider­spruch zu übergeordnetem Recht stehen.

Die grüne Nationalrätin Sibel Arslan, Mitglied der Rechts- und der Gerichts­kommission, ist schockiert: «Die GPK muss dem prioritär nachgehen.» Ausserdem werde sie das Thema in die Gerichts­kommission einbringen.

Doch nicht nur die Politik stehe in der Pflicht, sondern auch die Gerichte selbst, sagt Arslan: «Die Richterinnen und Richter sind nicht gewählt, um sich gegenseitig zu schützen. Wenn etwas nicht richtig funktioniert, müssen sie das Problem angehen.» Wenn ein Anwalt nicht mehr darauf vertrauen könne, dass die Richter­bank korrekt zusammen­gestellt werde, «dann machen wir uns verletzlich, das schadet uns allen».

Die neue Studie aus Bern und Zürich legte einmal mehr offen, dass in der Schweiz die Regeln für die Richterinnen­auswahl eher rudimentär sind und hinter den Anforderungen des Europäischen Gerichts­hofs für Menschen­rechte zurück­bleiben. Auch da ist Entwicklungs­potenzial erkennbar – für die Gerichte, aber auch für die Gesetz­geber im eidgenössischen Parlament.

Zumal sich das Verwaltungs­gericht hartnäckig weigert, die von Rechtsanwalt Gabriel Püntener dokumentierten Zweifel am angeblich vollautomatisierten System auch nur abzuklären – obwohl diese Zweifel immer lauter werden.