Blick auf die bolivianische Hauptstadt La Paz: Seit 1968 leistet die Schweiz in Bolivien Entwicklungshilfe, nun zieht sie sich langsam zurück. Angel Franco/New York Times/Redux/laif

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Aussenminister Ignazio Cassis richtet die internationale Entwicklungs­zusammenarbeit neu aus: Die Schweiz soll im Ausland nun vor allem dort helfen, wo es auch ihren eigenen Interessen hilft. Was das vor Ort bedeutet.

Eine Recherche von Ariane Lüthi, 06.01.2022

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Die Art und Weise, wie die Schweiz international hilft, ändert sich unter Bundesrat Ignazio Cassis. Während sich die Debatte im Bundeshaus stets darum dreht, ob die Schweiz mehr oder weniger Geld für die Entwicklungs­zusammenarbeit ausgeben soll, ist kaum beleuchtet, was der neue von Eigen­interessen mitbestimmte Kurs vor Ort bedeutet.

Die Republik hat sich das Schweizer Programm in drei Ländern genauer angeschaut, mit einem Dutzend Deza-Mitarbeitern und Expertinnen gesprochen, Strategie­papiere und Evaluationen gelesen.

Die Recherche zeigt: Viele der aktuellen Reformen waren überfällig. Doch bei einem Aspekt überwiegt das innenpolitische Kalkül.

Prolog: Cassis’ politische Weichen­stellungen

«Der Bundesrat versteht die internationale Zusammen­arbeit der Schweiz als eine Investition in die Freiheit, die Unabhängigkeit, die Sicherheit und den Wohlstand in der Schweiz und in der Welt», erklärte Bundesrat Ignazio Cassis dem Parlament vor gut einem Jahr. Das Narrativ war neu, doch die Strategie zur internationalen Zusammen­arbeit für die Jahre 2021 bis 2024 befand sich bereits auf der Ziel­geraden: Die Meinung, dass die Schweiz zwar weiterhin Armut und Not lindern soll, doch neuerdings nur noch dort, wo es auch ihren langfristigen Interessen hilft, hatte sich durchgesetzt.

Das Wort «langfristig» hatte der Bundesrat erst nach der Vernehmlassung ergänzt. So versuchte er die von zahlreichen Entwicklungs­organisationen und Verbänden vorgebrachten Bedenken zu zerstreuen, die Schweiz werde ihre Entwicklungs­zusammenarbeit für kurzfristige wirtschaftliche und migrations­politische Interessen instrumentalisieren. Es gelang ihm: Das Parlament verabschiedete den Rahmen­kredit von 11,25 Milliarden Franken über vier Jahre mit grossem Mehr.

Sogleich machte sich Bundesrat Cassis auf, die Direktion für Entwicklung und Zusammen­arbeit (Deza) umzubauen – ein Prozess, der die zentrale Institution der Schweiz für die Armuts­bekämpfung und nachhaltige Entwicklung in der Welt neu ausrichten und über Jahre prägen wird.

Ich will es genauer wissen: Welche Akteure in der Schweizer Entwicklungs­zusammenarbeit verfügen über wie viel Budget?

Die Schweiz investiert 2021 bis 2024 geschätzte 0,46 Prozent des Brutto­national­einkommens (BNE) in die öffentliche Entwicklungs­hilfe. Dieser Wert entspricht ungefähr jenem der Vorperiode, liegt aber tiefer als der Richtwert von 0,5 Prozent, den das Parlament 2011 festgelegt hatte (die Uno-Entwicklungs­ziele peilen 0,7 Prozent an).

Hauptakteurin ist die Deza, die den Löwen­anteil des Gesamt­kredits verwaltet: In der Periode 2021 bis 2024 sind es voraus­sichtlich 84 Prozent (rund 7,3 Milliarden Franken für Entwicklungs­zusammenarbeit und 2,1 Milliarden Franken für humanitäre Hilfe). 14 Prozent entfallen auf das Staats­sekretariat für Wirtschaft für die wirtschaftliche Zusammen­arbeit und 2 Prozent auf das Aussen­departement für die Friedensförderung.

Entwicklungs­zusammenarbeit und humanitäre Hilfe sind finanzielle Schwer­gewichte der Aussen­politik. Die Deza vergibt dreierlei Gelder: Beiträge an multi­laterale Organisationen und das Internationale Komitee vom Roten Kreuz (2021–2024 maximal rund 4,1 Milliarden Franken), Programm­beiträge an Schweizer Nicht­regierungs­organisationen (maximal gut 0,5 Milliarden Franken) sowie Projekt­beiträge und Mandate (maximal rund 4,8 Milliarden Franken). Diese Projekte werden gemeinsam mit NGOs, multi­lateralen Organisationen, Firmen oder anderen Partnern durchgeführt. Meist zielen sie auf ein bestimmtes Land ab (bilaterale Projekte), es gibt aber auch Initiativen auf globaler Ebene (thematische Projekte).

Der neue Kurs hatte sich bereits im Sommer 2019 mit einem aufsehen­erregenden Personal­entscheid manifestiert: Cassis machte Christian Frutiger zum Vize­direktor der Deza. Dieser war bis dahin «Global Head of Public Affairs» beim Nahrungs­mittel­multi Nestlé. Eine ungewöhnliche Wahl, die aber perfekt zur Order des Bundes­rats passte, wonach die Deza in Zukunft viel mehr Ressourcen von Unternehmen mobilisieren soll, um ihre Ziele zu erreichen.

Die Ernennung rief Kritiker auf den Plan, die sogar eine Unterschriften­sammlung starteten. Ihre Befürchtung: Die Deza werde nun Profit vor Menschen­rechte stellen und mit Frutiger die Privatisierung von Wasser­quellen vorantreiben. Das hat sich jedoch nicht bewahrheitet, und die Direktion hat mittlerweile Richtlinien aufgestellt für die Zusammen­arbeit mit dem Privatsektor und den Umgang mit entsprechenden Risiken.

Ein neues Handbuch konkretisiert, was Cassis’ Kurs bedeutet: Während die Deza bis anhin rund 8 Prozent aller Projekte gemeinsam mit privaten Firmen umsetzte, soll dieser Anteil in Zukunft auf 20 bis 25 Prozent steigen. Werden die nötigen Vorsichts­massnahmen beachtet, sind solche Partnerschaften breit abgestützt und so auch in den Uno-Entwicklungs­zielen vorgesehen.

Wenige Monate später fällte Cassis einen zweiten unkonventionellen Personal­entscheid: Er kürte Patricia Danzi zur Nachfolgerin des Karriere­diplomaten Manuel Sager an der Deza-Spitze. Wie Frutiger kam auch die neue Direktorin nicht aus der Verwaltung, sondern von ausserhalb – sie hatte zuvor die Afrika-Abteilung beim Internationalen Komitee vom Roten Kreuz (IKRK) geleitet.

Im vergangenen Sommer startete das neu formierte Team eine Reorganisation, die bis zu ihrem Abschluss im kommenden September bei der Deza keinen Stein auf dem anderen belassen wird. Titel des Umbaus: «Fit for Purpose». Danzis langjährige Erfahrung beim IKRK dürfte ihr dabei zum Vorteil gereichen. Denn ein zweites Ziel in Cassis’ Strategie ist eine engere Kooperation der längerfristig angelegten Entwicklungs­arbeit mit der humanitären Hilfe, die – wie das Rote Kreuz – auf Krisen reagiert. Die entsprechenden Abteilungen, die bisher separat agierten, werden zusammengelegt.

Wie sich diese Integration auswirkt, wird sich nicht nur am neuen Deza-Standort im bernischen Zollikofen zeigen – sondern vor allem in den Schwerpunkt­ländern der Schweizer Entwicklungs­zusammenarbeit. Was das ganz konkret heisst und wie sich die weiteren Ziele des Aussen­ministers auswirken, versteht man am besten anhand der Beispiele von drei diesbezüglich bedeutenden Ländern auf drei verschiedenen Kontinenten.

1. Afghanistan: Nothilfe und Entwicklung «Hand in Hand»

Gut 5000 Kilo­meter östlich der Schweizer Grenze verkaufen immer mehr Familien ihre kleinen Töchter, weil sie sich kein Essen mehr leisten können. Nach zwei grossen Dürren und der Macht­übernahme der Taliban droht Afghanistan eine Hungers­not. Internationale Hilfs­lieferungen im Wert von mehreren hundert Millionen Dollar wurden gestoppt, und viele Banken schlossen ihre Türen, weil die Reserven der Zentral­bank eingefroren sind. Kurzum: Afghanistan steht am Rande des Zusammenbruchs.

Ländervergleich

Indikator Afghanistan Schweiz
Gesamtbevölkerung (Millionen)388,6
BNE pro Kopf (USD, kaufkraftbereinigt)222969’394
Kindersterblichkeit (pro 1000 Kindern unter 5 Jahren)62,34,1
Jahre in der Schule (Mittelwert)3,913,4
Quelle: Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen.

Just die Erfahrungen in diesem Land gaben den Anstoss dafür, dass Nothilfe und Entwicklungs­arbeit der Schweiz neu «Hand in Hand» geplant werden sollen. Eine Evaluation ergab 2018 nämlich, dass die humanitäre Hilfe völlig isoliert von den eigenen Entwicklungs­projekten im Land geleistet wurde. Mit dem Ziel, dezentrale Institutionen zu stärken, unterstützte die Schweiz die unabhängige Menschen­rechts­kommission Afghanistans, verhalf Menschen in ländlichen Gegenden zu einem besseren Einkommen und förderte die Schul­bildung. Die ebenfalls von der Schweiz finanzierte Überlebens­hilfe war aber nicht Teil dieser Strategie, sondern ging unabhängig davon übers IKRK und Uno-Agenturen vor allem an intern Vertriebene und zurück­kehrende Flüchtlinge.

Der Bericht von 2018 machte zwei Initiativen aus, die diesen Graben zu überwinden suchten: ein Schul­programm für Kinder in schweren Notlagen sowie Massnahmen, die es allen Hilfs­organisationen erleichtern sollten, in abgelegene Gebiete zu gelangen. Dazu gehörten eine Art afghanische Rega und ständig aktualisierte Reisehinweise.

Die Schweizer Unterstützung für Afghanistan soll besser koordiniert werden, zurzeit ist sie aber vor allem eins: akut gefährdet. Pascal Mora

Betrachtet man die Liste der aktuellen Schweizer Projekte in Afghanistan, finden sich sowohl Rega als auch Sicherheits­hinweise wieder. Um Not­helferinnen und Entwicklungs­leuten die Arbeit zu erleichtern, hat die Deza seit 2018 etwas mehr als 3 Millionen Franken investiert. Bis 2030 sollen weitere 11 Millionen folgen.

Ansonsten zeigt sich in Afghanistan das ganze Spektrum der Hilfe vor Ort:

  • Auf der Entwicklungs­seite kümmert sich die Deza vor allem um ländliche Gegenden und die Bildung. Sie hilft armen Bauern­familien, mehr zu produzieren und so besser gegen Hunger gewappnet zu sein; sie beauftragte drei internationale NGOs damit, die Angestellten des Bildungs­ministeriums in Kabul fortzubilden, damit diese die Qualität des Unterrichts im ganzen Land verbessern; und sie investierte in den Treuhand­fonds für den Wieder­aufbau Afghanistans, der die internationalen Hilfs­zahlungen an den afghanischen Staat koordinierte.

  • Auf der humanitären Seite findet sich neben einer im Jahr 2019 getätigten Transfer­zahlung ans IKRK über 7,5 Millionen Franken eine Initiative für Afghanen, die aus Iran oder Pakistan zurück­kehrten. Die Internationale Organisation für Migration leistete ihnen in den städtischen Slums die nötigste Hilfe.

Zwar leuchtet ein, dass die Fäden für all diese Initiativen künftig in Bern an einer Stelle zusammen­laufen sollen. Nur: Seit die Taliban die Macht im Land übernommen haben, sind diese Projekte in höchstem Masse gefährdet.

Am offensichtlichsten ist das bei den Budget­hilfen. Als sich die Deza vor sechs Jahren an dem Fonds für den Wieder­aufbau Afghanistans zu beteiligen begann, wollte sie damit die «Schweizer Solidarität» ausdrücken mit einem Land, das eine schwierige Transformation durchmachte. Im damaligen Projekt­beschrieb wird klar, dass sie auf die «reform­orientierte und glaub­würdige» neue Regierung vertraute.

Diese Hoffnung hat sich längst zerschlagen. Die durch ausländische Zahlungen befeuerte Korruption wird inzwischen sogar dafür verantwortlich gemacht, dass die Taliban überhaupt wieder so stark werden konnten. So wird kritisiert, die internationale Hilfe habe in Afghanistan Staats­strukturen aufgebaut und geduldet, die von den involvierten Politikern nie als Vehikel zur Regierungs­führung verstanden wurden, sondern primär als Mittel zum Zweck der Selbst­bereicherung.

Auch im Schweizer Parlament ist Korruption immer wieder Thema. Während die humanitäre Hilfe unumstritten ist, wird die Entwicklungs­zusammen­arbeit bisweilen infrage gestellt. Man könnte deshalb vermuten, die Integration der beiden Bereiche bedeute eine schleichende Abwertung der langfristig ausgerichteten Arbeit. Dafür gibt es aber keine Indizien. Vielmehr betonen im Gespräch mit der Republik alle dazu befragten Personen, dass es diese zusammen­hängende Planung von Nothilfe und Entwicklung brauche – gerade in langwierigen Krisen wie in Afghanistan.

2. Tunesien: Migration und Entwicklung verknüpfen

Mit Tunesien besteht die Art von Beziehung, welche die Schweiz auch anderswo erreichen möchte: eine Migrations­partnerschaft. Im Land an der südlichen Mittelmeer­küste, wo der Arabische Frühling seine einzige, fragile Demokratie hervorbrachte und viele Leute noch immer ohne Job sind, ortet der Bundesrat das «erweiterte Umfeld» der Schweiz. Tausende besteigen hier die Boote in Richtung Europa. Im Corona-Jahr 2020 kamen sogar 60 Prozent dieser Passagiere aus Tunesien selbst.

Kein Wunder, hat der Maghreb­staat das Interesse von Ignazio Cassis geweckt. Schliesslich ist die Eindämmung der Migration neben der verstärkten Zusammen­arbeit mit dem Privat­sektor und einer besseren Verzahnung von Entwicklungs­zusammenarbeit und humanitärer Hilfe das Hauptziel seiner Strategie.

Ländervergleich

Indikator Tunesien Schweiz
Gesamtbevölkerung (Millionen)11,78,6
BNE pro Kopf (USD, kaufkraftbereinigt)10’41469’394
Kindersterblichkeit (pro 1000 Kindern unter 5 Jahren)17,04,1
Jahre in der Schule (Mittelwert)7,213,4
Quelle: Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen.

Mit dem Abschluss des Rückübernahme­abkommens im Jahr 2012 sicherte die Schweiz zu, jungen Tunesiern Aufenthalts­bewilligungen für Stages zu erteilen. Ein entsprechendes Programm läuft nach wie vor, kam aber nie richtig in die Gänge, weil sich nicht genügend Schweizer Firmen finden liessen, die Weiterbildungs­willige aus Tunesien anstellen wollen. Aus Schweizer Sicht aber ist das Abkommen ein Erfolg, ermöglichte es doch beispiels­weise im Dezember 2020, vier Tunesier aus dem Kanton Zürich mit einem Sonderflug zurück­zuschaffen. Das Beispiel soll Schule machen: In den nächsten Jahren will der Bundesrat so viele Rück­übernahme­abkommen abschliessen wie möglich.

Um das hochgesteckte Ziel zu erreichen, will Cassis die Entwicklungs­zusammen­arbeit stärker mit der Migrations­politik verknüpfen. Wann immer die Deza oder das Staats­sekretariat für Wirtschaft (Seco) in Zukunft mit einem Schwerpunkt­land verhandeln, sollen sie verlangen, dass die Regierung in einen Migrations­dialog einwilligt. Kooperations­programme sollen die Migration systematisch «berücksichtigen».

Allerdings wird die Entwicklungs­zusammenarbeit nicht direkt von der Bereitschaft zur Rück­übernahme abgewiesener Asyl­bewerberinnen abhängig gemacht. Es wäre «übertrieben», heisst es in Cassis’ Strategie, die Verknüpfung so strikt zu verstehen und «die internationale Zusammen­arbeit in einem Land einzustellen, weil sich die Schweizer Migrations­politik dort schwierig gestaltet». Die Erfahrung habe gezeigt, dass man damit nicht die gewünschten Effekte erziele, weil «Drohungen häufig kontra­produktiv» wirkten, «eine solche Konditionalität negative politische Folgen für die Schweiz» haben könnte und das Mandat der internationalen Zusammen­arbeit darin bestehe, «der von Armut und Krisen betroffenen Bevölkerung zu helfen».

Bei dieser Abwägung zeigt sich das Dilemma einer Aussen­politik, die Interessen verfolgen will, ohne Werte zu vernachlässigen. Denn wenn es primär darum geht, ein Abkommen zur Rück­übernahme zu schliessen, sind die tunesischen Regierungs­behörden die Adressaten; doch diese haben von einem erfolg­reichen Entwicklungs­projekt womöglich eine andere Vorstellung als die Menschen, deren Not und Armut gelindert werden sollen.

Die Hilfe für Tunesien wird eng mit der Migrations­politik verknüpft (Bild: Parolen des Arabischen Frühlings in der tunesischen Stadt Sidi Bouzid, 2011). Nicolò Degiorgis/contrasto/laif

In Tunesien versucht die Schweiz den Spagat mit unterschiedlichen Akteuren: Während die Deza in die demokratische Transition und die Prävention von gewalt­tätigem Extremismus investiert und im grossen Stil Wasser­infrastruktur in benachteiligten Gegenden baut, finanziert das Seco mehrere überregionale Programme, um die Investitions­bedingungen zu verbessern. Und auch das Staats­sekretariat für Migration «hilft vor Ort», wie es auf seiner Website heisst. Konkret bedeutet das, dass Schweizer Behörden, finanziert vom Staats­sekretariat für Migration, die tunesische Kriminal­polizei oder die Grenz­verwaltung dabei unterstützen, die irreguläre Migration zu bekämpfen und die legale besser zu regeln.

Die Forderung, Entwicklungs­projekte vermehrt in den Dienst der Migrations­politik zu stellen, ist nicht neu. Und sie ist auch nicht die Erfindung von Ignazio Cassis.

Und doch hat sich unter dem Tessiner FDP-Bundesrat etwas Grund­legendes geändert: Seit er das Amt des Aussen­ministers von seinem Partei­kollegen Didier Burkhalter übernommen hat, setzt er die Deza unter Zugzwang, bei allen Programmen einen Link zur Migration aufzuzeigen. Wenn ein Projekt bloss Not und Armut lindert, hat es schlechte Karten. Alle Mitarbeiterinnen seines Departements sollten ständig eine Frage im Kopf haben, forderte Cassis Ende 2019 im «Sonntags-Blick»: «Was genau tun wir und welche Gegenleistung könnten wir dafür erhalten?»

Allerdings: Eine zu enge Verknüpfung der Entwicklungs­zusammenarbeit mit der Migrations­politik birgt das Risiko, dass Gelder in Schnellschuss­projekte fliessen. Davor jedenfalls warnte die Forschungs­stelle des Europäischen Parlaments, wo genau die gleichen Diskussionen geführt werden wie in der Schweiz. Wissenschaftliche Studien hätten keine Anzeichen gefunden, dass Armuts­bekämpfung die Migration kurz- und mittel­fristig verringere. Im Gegenteil: Höhere Einkommen führten in armen Ländern sogar eher zu mehr Migration, weil es sich mehr Menschen leisten könnten, die nicht selten teure Reise in Angriff zu nehmen.

3. Bolivien: Weniger Länder, weg aus Lateinamerika

Aus Bolivien reisen fast nur Schweizer Touristen ein, die nach dem Besuch spektakulärer Salz­wüsten, geheimnisvoller Inka-Ruinen und des höchst­gelegenen Regierungs­sitzes der Welt wieder heimkehren. Asylgesuche hingegen gibt es so gut wie keine. Und weil das so ist, entschwindet das Land mit dem harten Klima, in dem die Deza seit 1968 aktiv ist, nun aus dem Fokus der Schweizer Entwicklungs­zusammenarbeit.

Ländervergleich

Indikator Bolivien Schweiz
Gesamtbevölkerung (Millionen)11,58,6
BNE pro Kopf (USD, kaufkraftbereinigt)855469’394
Kindersterblichkeit (pro 1000 Kindern unter 5 Jahren)26,84,1
Jahre in der Schule (Mittelwert)9,013,4
Quelle: Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen.

Ab 2024 verzichtet die Deza auf jegliche bilateralen Projekte in weit entfernten Staaten, sofern keine für Europa relevanten Migrations­routen hindurch­laufen. Die Anzahl der Schwerpunkt­länder reduziert sich damit von 46 auf 35.

Es sind vielfältige Projekte, die nun vor dem Ende stehen: ein technisches Bildungs­programm für 35’000 junge Bolivianer, die nicht vom Rohstoff­boom im Land profitieren konnten und in das die Schweiz 14 Millionen Franken investiert hat; ein drei Millionen teures Projekt, das Bauern­betrieben besseren Markt­zugang ermöglichen und damit 50’000 Personen zu einem höheren Einkommen verhelfen soll; ein mehrstufiges Programm zum nachhaltigen Wasser­management, in das während mehrerer Jahrzehnte gesamthaft mehr als 30 Millionen Franken gesteckt wurden.

Vor dem Parlament betonte Bundesrat Cassis, dass der Ausstieg bis 2024 sorgfältig erfolge und man in der nun anstehenden letzten Phase auf Rechts­staatlichkeit, Menschen­rechte und gute Regierungs­führung fokussiere, um die erreichten Resultate abzusichern. Damit dürfte in Bolivien vor allem ein Programm für die in den vergangenen Jahren unter Druck geratene Zivil­gesellschaft gemeint sein: Organisationen können sich bei einem Wettbewerbs­fonds bewerben und eigene Projekte verwirklichen, die es ihnen erlauben sollen, dem Staat und der Privat­wirtschaft auf Augen­höhe zu begegnen; die Schweiz hat dafür knapp 5 Millionen Franken budgetiert.

Der Rückzug aus Latein­amerika ist der sichtbarste Teil von Cassis’ Reform­paket. Begründet wird er mit «einer Analyse, die den Bedarf im Vergleich zu anderen Welt­regionen und die Interessen der Schweiz sowie den Mehrwert ihrer internationalen Zusammen­arbeit ermittelte». Tatsächlich empfahl die Organisation für wirtschaftliche Zusammen­arbeit und Entwicklung (OECD) der Schweiz, sich weniger zu verzetteln. Hilfswerke kritisierten in der Vernehmlassung allerdings, mit dem Rückzug würden Erfolge zunichtegemacht.

Das wirft die Frage auf, wie wirksam ein Engagement ist, das auch nach einem halben Jahrhundert noch notwendig sein und bei dem die Gefahr bestehen soll, dass alles in sich zusammen­fällt, sobald sich das Geber­land zurück­zieht. Externe Evaluationen zeigten, dass die Schweiz zu einem würdigeren Leben der bolivianischen Bevölkerung beigetragen habe, schreibt die Deza dazu. Gemeinsam mit anderen Geber­staaten habe man «einen wichtigen Beitrag» dazu geleistet, extreme und moderate Armut im Land zu reduzieren, die Rechte und Chancen benachteiligter Bevölkerungs­gruppen zu stärken und die Folgen des Klimawandels abzumildern. Tatsächlich hat sich das Pro-Kopf-Einkommen seit 1968 mehr als verdoppelt, und die Ungleichheit ist viel kleiner geworden.

Die Hilfsprojekte in Bolivien sind zwar erfolgreich, aber der Nutzen für die Schweiz ist zu klein. Das Bild vom Oktober 2020 zeigt Menschen in La Paz kurz nach den Präsidentschafts­wahlen. Tyler Hicks/New York Times/Redux/laif

Auch mit Blick auf ihr weltweites Engagement zieht die Schweiz ein positives Fazit. Dank stetigem Wirtschafts­wachstum, Sozial­programmen «und auch dank der öffentlichen Entwicklungs­hilfe» sei die extreme Armut rapide zurück­­gegangen. Die Schweiz misst ausserdem mit unabhängigen Evaluationen die Erfolgs­quote ihrer Projekte, die insgesamt bei über 80 Prozent liege. Auch die Dauerhaftigkeit der Resultate habe sich verbessert, bleibe aber «eine Herausforderung».

Helfen könnte da, dass die Schweiz mit einem Fuss doch in Latein­amerika verbleibt: Die Deza-Programme, die Themen wie Klima­wandel und Wasser regional oder weltweit behandeln, werden fortgeführt (in Bolivien hat die Deza so in den vergangenen zehn Jahren rund 8 Millionen Franken in den Schutz der Anden investiert); solch thematische Initiativen sollen sich wie die Friedens­förderung und die humanitäre Hilfe zwar ebenfalls an den neuen Schwerpunkt­regionen orientieren, behalten aber ihr «universelles Mandat». Und auch das Staats­sekretariat für Wirtschaft unterstützt einige globale Programme, die unter anderem in Bolivien laufen – zum Beispiel eine Vorzeige­initiative für bessere Jobs.

Ohnehin gilt der von Cassis beschlossene «Rückzug» aus Latein­amerika für das von Wirtschafts­minister Guy Parmelin geführte Staats­sekretariat für Wirtschaft nicht. Es wird die Entwicklungs­zusammenarbeit in Latein­amerika weiterführen. Nicht in Bolivien, sondern in Kolumbien und Peru, wo die Schweiz mit dem Goldhandel handfestere wirtschafts­politische Interessen hat.

Da sind sie wieder: die eigenen Interessen, die in der neu ausgerichteten Entwicklungs­politik der Schweiz so prominent vorkommen.

Epilog: Wirksamere Deza der Zukunft?

Ein Vorwurf, der ins Herz der staatlichen Entwicklungs­zusammenarbeit zielt, lautet: Sie sei ineffizient, wirkungslos oder sogar kontra­produktiv, weil die Anreize verkehrt herum lägen. Ein Geberland müsse primär den Mittel­abfluss gewähr­leisten, um das heimische Publikum und internationale Versprechen zu bedienen; was sich vor Ort ändert, sei sekundär. Die Kritik nährt sich an Projekt­leichen wie halb fertigen Wohn­bauten, nicht verteilter Baby­nahrung und verfallenen Sanitäranlagen.

Bundesrat Cassis hat diese Fundamental­kritik aufgenommen. Seine aktuelle Strategie verpflichtet die Deza, sich bei der Wirkungs­messung stärker auf wissenschaftliche Forschung zu stützen. Dabei stehen sogenannte «evidenz­basierte Ansätze» im Zentrum. Das sind Studien, die nicht nur die Resultate eines Projekts betrachten, sondern diese auch mit einer Kontroll­­gruppe vergleichen, die nicht von den Schweizer Geldern profitiert hat. So lässt sich eher heraus­finden, wie das eigene Engagement tatsächlich wirkt.

Zwei im Jahr 2020 erstmals publizierte Wirksamkeits­studien stellten fest, dass Bildungs- und Gesundheits­projekte in Westafrika den Kindern und Jugendlichen messbar halfen. Eine andere Methode basiert auf dem Prinzip, für erreichte Resultate zu bezahlen. Das funktioniert zum Beispiel in Zusammen­arbeit mit Unternehmen, denen die Deza eine Prämie in Aussicht stellt, wenn sie wichtige Dienst­leistungen auch für ärmere Kundinnen entwickeln und erfolgreich anbieten.

Trotz solch aufwendiger Initiativen ist unklar, welchen Stellen­wert Bundesrat Cassis der Deza in Zukunft einräumen will. Die engere Anbindung an die Diplomatie, die vor Jahren begann, schreitet weiter voran. Seit Januar entscheidet die Personal­­abteilung des Aussen­departements darüber, welche Deza-Leute wohin versetzt werden. Nimmt man die 10-Jahre-Vision als Anhalts­punkt, die eine Gruppe unter der Leitung von Cassis’ General­sekretär Markus Seiler erarbeitet hat, wird die internationale Zusammen­arbeit an Unabhängigkeit einbüssen – und zu einem Instrument im Dienst der Aussen­politik, das sich nach innen­politischen Präferenzen richtet.

In der Neuausrichtung, die Bundesrat Cassis in der Entwicklungs­zusammenarbeit angestossen hat, sind zwei Kräfte erkennbar:

  1. Wirksamkeit. Um vor Ort mehr zu erreichen, will der Bund enger mit der Privat­wirtschaft zusammen­arbeiten, besser zwischen humanitärer Hilfe und Entwicklungs­projekten koordinieren, auf weniger Länder fokussieren und sich bei der Wirkungs­messung auf die Wissenschaft stützen. Alle diese Bestrebungen basieren auf Evaluationen und Erkenntnissen vergangener Jahre. Man kann von einem Reform­stau sprechen, der jetzt angegangen wird.

  2. Eigeninteressen. Der Bund verknüpft die internationale Zusammen­arbeit mit innen­politischen Zielen, insbesondere der Eindämmung der Migration. Dies geschieht nicht wegen wissenschaftlicher Erkenntnisse, sondern weil es das Parlament so will.

Es kann sein, dass die internationale Zusammen­arbeit im Inland an Popularität gewinnt, wenn Cassis und seine Vertrauten andauernd betonen, dass sich die Schweiz damit eigentlich selbst hilft.

Doch geht damit auch die Gefahr einher, dass der Bund in Projekte investiert, die sich zwar gut verkaufen lassen, vor Ort aber wenig bewirken. Vielleicht würde es sich lohnen, auch bei den Werten wieder eine etwas ambitioniertere Vision zu formulieren.

Zur Autorin

Ariane Lüthi studierte in Genf internationale Beziehungen. Von 2010 bis 2015 arbeitete sie als Menschenrechts­spezialistin bei der Zement­firma Holcim, bevor sie in den diplomatischen Dienst wechselte und für die Schweiz in Teheran und in der Sicherheits­politik tätig war. Heute arbeitet sie als Journalistin in Zürich. Für die Republik schrieb sie im Herbst 2020 einen dreiteiligen Report zur Konzern­verantwortungs­initiative und führte im Sommer 2021 ein Interview mit einem jungen, desillusionierten Iraner.

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