Wer an der Planung scheitert, plant das Scheitern

Eigentlich hätte man mehr als genug Zeit gehabt. Fast vier Monate ist es her, dass der Bundesrat die Schweiz in den Stillstand zwang. Eine Notbremsung, wie sie das Land noch nie zuvor gesehen hat; eine existenzielle Krise für alle Bürgerinnen, für Familien, Selbst­ständige, Unter­nehmen, den Kulturbetrieb.

Die Bevölkerung trug den Shutdown mit, um verletzliche Mitmenschen und die Gesundheits­versorgung zu schützen – und um den staatlichen Behörden Zeit zu verschaffen, auf die Pandemie zu reagieren. Zeit, die diese möglicher­weise nicht optimal genutzt haben.

Recherchen der Republik zeigen:

• Das Vorgehen in den Kantonen ist uneinheitlich und schlecht koordiniert: Erst letzte Woche einigte man sich nach wochen­langem Seil­ziehen darauf, welche Daten die verschiedenen kantonalen Contact-Tracing-Teams überhaupt erfassen und melden.

• Eine gemeinsame Daten­bank gibt es nicht, stattdessen nutzen die Kantone von Excel bis hin zu einer Spezial­software alle unter­schiedliche Tools.

• Kantone und Bundesamt für Gesundheit (BAG) tauschen sich nur zweimal wöchentlich telefonisch über Super­spreader-Events und Infektions­ketten aus.

• Das bedeutet: Die staatlichen Behörden und ihre wissenschaftlichen Beraterinnen verfügen nicht über die Daten, die ihnen eine realistische Einschätzung der Pandemie und ihres Verlaufs und eine schnelle Reaktion auf eine allfällige erneute Welle ermöglichen.

Kurz: Informationen fliessen nicht, wie sie sollten, und nicht in Echtzeit. Die Schweizer Pandemie­bekämpfung gleicht einer Fahrt im dichten Nebel. Und das hat viel mit dem Föderalismus zu tun.

Ein Hilferuf

Drei Wochen nachdem der Bund zum 19. Juni die «ausser­ordentliche Lage» beendet und somit den Kantonen einen Grossteil der Verantwortung zurückgegeben hatte, sind manche von ihnen mit dem Nach­verfolgen der Infektions­ketten überfordert. Im Kanton Zürich bringen die vielen neuen Fälle die Contact-Tracer derart an den Anschlag, dass man nun Hals über Kopf eine externe Organisation zur Unterstützung suchen will. Auch im Aargau ist das entsprechende Team bereits «voll ausgelastet», und im Kanton St. Gallen gestand Gesundheits­direktor Bruno Damann ein, dass ihr Contact-Tracing bereits bei niedrigen Fallzahlen an seine Grenzen stosse. «Wir stehen an einem kritischen Punkt», sagte Damann gegenüber der Lokalzeitung.

Es klang wie ein Hilferuf.

Alle in die Pandemie­bekämpfung involvierten Stellen – die CT-Teams, die kantonalen Behörden, der Bund und wissenschaftliche Experten – haben es seit diesem Frühling mit einer Situation zu tun, wie sie die Schweiz noch nie gesehen hat. Die meisten von ihnen betreten Neuland. Umso essenzieller wäre es, regelmässig und schnell voneinander zu lernen und rasch zu reagieren – und dazu brauchte es klare Zuständigkeiten und verlässliche Daten.

Doch genau hier liegt das Problem. Bis heute, über zwei Monate nachdem der Bundesrat am 29. April erste Lockerungen in Aussicht stellte –, gibt es zum Contact-Tracing keine einheitlichen Standards über die Kantons­grenzen hinweg. Und damit werden auch keine zuverlässigen, vergleichbaren Daten erhoben, die es dem BAG und seinen wissenschaftlichen Expertinnen ermöglichen würden, die Lage einzuschätzen. Ob das Contact-Tracing wirklich funktioniert? Niemand weiss es.

«Die Einschätzung der Science-Taskforce?», fragt Matthias Egger, Leiter der wissenschaftlichen Taskforce des Bundes. «Bevor man die grossen Lockerungs­schritte mit der extrem wichtigen Rolle des Contact-Tracing anging, hätte man sicher­stellen müssen, dass das klappt.»

Was erfassen wir eigentlich?

Das beginnt bereits bei der Frage, was die kantonalen Teams überhaupt abfragen, wenn sie eine Person mit positivem Befund oder eine gefährdete Kontakt­person vor sich haben. Erst letzte Woche haben sich die Kantone endlich auf einen gemeinsamen Frage­bogen geeinigt, wie die Republik von mehreren Quellen über­einstimmend erfuhr. Wochen­lang stritten sich die wissenschaftlichen Berater des Bundes und Kantons­vertreter darüber, welche Daten die Kantone erheben und teilen müssen.

Erst seit kurzem gibt es hier einen Konsens, wie das BAG auf Anfrage bestätigt: «Das minimale Daten­set wurde nach einer Anhörung der Kantone und der Science-Taskforce letzte Woche verabschiedet und an die Kantons­ärzte geschickt.» Doch selbst diese hart errungene Einigung ist nicht verbindlich: «Aus rechtlichen Gründen kann das BAG nur eine Empfehlung machen. Wir gehen davon aus, dass sich die Kantone daran halten», schreibt ein BAG-Sprecher.

Eine «Empfehlung»? Fast zwei Monate nachdem Schulen, Läden, Sport­plätze und Restaurants wieder ihre Türen öffneten?

Am 27. Mai verkündete der Bundesrat, dass er zum 19. Juni die «ausser­ordentliche Lage» gemäss Epidemien­gesetz beenden würde. Damit überliess er zu diesem Datum die Haupt­verantwortung für ein Verhindern steigender Fall­zahlen wieder den Kantonen. Seit diesem Stichtag sind sie es, die dafür zuständig sind, dass die neue Strategie zur Bekämpfung der Pandemie umgesetzt wird: Testen, Tracing, Isolation, Quarantäne (TTIQ).

Das ist grundsätzlich sinnvoll, wie auch die Erkenntnisse aus asiatischen Ländern zeigen, die deutlich mehr Erfahrung mit Pandemien haben als die Schweiz. Ob in China, Taiwan oder Südkorea: Erfolg­reiches Contact-Tracing wird vor Ort betrieben. Überall sind es die Angestellten lokaler Gesundheits­ämter, die mit unter­schiedlichen Mitteln heraus­finden, welche Kontakte von Infizierten besonders gefährdet sind. «Das ist ein sehr spezifisches Set von Fähigkeiten», sagte ein Experte der zuständigen taiwanesischen Behörde der Republik. Contact-Tracing ist harte, klassische Detektiv­arbeit vor Ort – und funktioniert darum lokal am besten.

Wer ist es in diesem föderalen System denn genau, der handeln soll?

Gleichzeitig aber muss in der Pandemie­bekämpfung eine rein dezentrale Strategie scheitern. Das stellte bereits der «Influenza-Pandemieplan» des Bundes fest, der Lehren aus dem Umgang mit der Schweine­grippe H1N1 2009 zog. «Der Vollzug des Kontakt­managements (…) soll nach einem einheitlichen Schema erfolgen», heisst es dort (Anm.: Hervor­hebung der Redaktion). «Dies stellt die Gleich­behandlung aller in der Schweiz wohnhaften Personen sicher und erleichtert den interkantonalen Datenaustausch.»

Zwei Beispiele, warum ein solches «einheitliches Schema» so wichtig ist.

1. Die Qualitätssicherung. Wird eine Person positiv getestet, ist es ihr Wohn­kanton, der für das Contact-Tracing zuständig ist. Wenn nun diese Person allerdings in einem anderen Kanton arbeitet, müssen Contact-Tracer dringend das Umfeld am Arbeits­ort mitbetrachten – und den betroffenen Kanton informieren. Das werden aber im ganzen Land zuverlässig alle Contact-Tracer nur dann tun, wenn die Variable «Arbeits­ort» verbindlich in allen Kantonen abgefragt und die Informationen zuverlässig geteilt werden. Und wenn die Tracer alle nach denselben Standards instruiert und trainiert werden.

2. Die Lagebeurteilung. Andere Variablen sind zwar möglicher­weise für die Contact-Tracer vor Ort nicht dringlich, liefern aber wichtige Daten an die Expertinnen auf übergeordneter Ebene, die nur so die Lage in Echtzeit beurteilen und bei Bedarf rasch reagieren können. Ein zentrales Beispiel ist die Angabe, ob eine positiv getestete Person einer bereits bekannten Infektions­kette zugeordnet werden kann. «Gehören über 50 Prozent der neu positiv Getesteten zu solchen Infektions­ketten, ist das tendenziell ein gutes Zeichen, denn es bedeutet, dass ein guter Teil der Epidemie bekannt und durch das Contact-Tracing abgedeckt ist», sagt Epidemiologe Christian Althaus. «Ist der Wert kleiner, riskiert man, den Überblick über die Epidemie zu verlieren.»

Genau solche Daten aber haben die Wissenschaftlerinnen im Moment nicht – obwohl das Monitoring des aktuellen Regimes in der föderalen Aufgaben­teilung zu den Jobs des BAG und seiner wissenschaftlichen Berater gehört. «Wir haben sehr wenig systematische Informationen über das kantonale Contact-Tracing», sagt Nicola Low, Mitglied der Taskforce des Bundes. «Es muss uns gelingen, diese Informationen irgendwie zentral zusammen­zubringen.» Die Science-Taskforce des Bundes zeigte sich am 3. Juli derart «alarmiert» über die steigenden Fallzahlen in der Schweiz, dass sie in einem ihrer öffentlichen Policy Briefs «die Behörden auf Bundes- und Kantons­ebene» gar explizit dazu aufrief, jetzt zu handeln.

Die essenzielle Frage allerdings ist die: Wer ist es in diesem föderalen und auf Konsens angelegten System denn genau, der handeln soll?

Gemäss Epidemien­gesetz sind es klar die Kantone, die für den Vollzug der aktuellen Pandemie­bekämpfung zuständig sind. Der Bundes­rat kann in der «besonderen Lage», die im Moment gilt, nur dort eingreifen, wo ihn das Gesetz ausdrücklich dazu ermächtigt; und er kann dies nur «nach Anhörung der Kantone» tun. Er kann, beispiels­weise, «Massnahmen gegenüber der Bevölkerung» anordnen. Das hat er kürzlich etwa mit der Masken­pflicht getan, nachdem die Kantone diese nicht eingeführt hatten.

Ein naheliegender Ort, wo gemeinsame Entscheide gefällt werden könnten, wäre die Gesundheits­direktoren­konferenz, in der alle kantonalen Gesundheits­direktoren vereint sitzen. Doch auch sie hat lediglich «eine koordinierende und vermittelnde Rolle», wie ein Sprecher gegenüber der Republik schreibt. Auf Anfrage verdeutlicht er: «Es gibt kein Koordinations­gremium der Kantone für den interkantonalen Austausch beim Contact-Tracing.» Lukas Engelberger, Basler Gesundheits­direktor und aktueller GDK-Präsident, sagte dazu auch: «Wir sind kein Ersatz-Bundesrat.»

Kurz: Die Kantone müssen sich auf ein abgestimmtes Vorgehen irgendwie und irgendwo einigen. Dass das im föderalen System nicht vorgesehen und darum nicht so einfach ist, zeigt die zweite Baustelle, deretwegen sich mehrere Beobachterinnen gegenüber der Republik unabhängig voneinander «besorgt» zeigen: das Software-Chaos.

Denn es gibt zwar seit letzter Woche zumindest eine Empfehlung, welche Daten die Kantone im Rahmen des Contact-Tracing erfassen sollten. Wo und wie sie das tun – darüber besteht nach wie vor kein Konsens.

Jedem seine Software

Bis heute gibt es keine gemeinsame Software, mit der die verschiedenen kantonalen Teams ihre Fälle erfassen und so besser zusammen­arbeiten, voneinander lernen und gleichzeitig auf einfache Weise ihre Informationen mit der Zentrale in Bern teilen könnten.

Stattdessen herrscht Kantönli­geist. Manche Kantone – wie beispielsweise Zug – arbeiten im Moment noch mit Excel und Telefon. Basel-Stadt liess sich von der Firma KPMG eine mass­geschneiderte Lösung programmieren, auf die im Moment gerade auch Basel-Landschaft umsteigt. Wieder andere – Uri, zum Beispiel – nutzen zurzeit noch ein älteres Bundes­programm namens IES-KSD, und eine wachsende Mehrheit von inzwischen 15 Kantonen nutzt die Open-Source-Software Sormas.

Aus Sicht der einzelnen Kantone ist das auf den ersten Blick kein Problem: Sie konzentrieren sich vor allem auf ihren spezifischen Auftrag zum Contact-Tracing auf ihrem Hoheits­gebiet. In einem kleineren Kanton könne man dies auch mit «Papier und Bleistift» sicherstellen, sagt ein Kantonsarzt. Programm­wechsel und Schulungen kosten viel Zeit in einer bereits angespannten Lage. Auch die Bündner Kantons­ärztin Marina Jamnicki betont, man könne «die Ansprüche der verschiedenen Kantone beim besten Willen nicht vergleichen». Ein kleiner Kanton mit wenigen Fällen könne gut mit Excel arbeiten, in einem grösseren brauche es andere Möglichkeiten. In vielen Kantonen funktioniere das Contact-Tracing «sehr gut». Ähnlich schätzen das auch andere Kantons­ärzte ein.

Sobald es allerdings um die Kooperation zwischen Kantonen geht, kann die Vielfalt die Arbeit erschweren. Das stellt etwa die Lungenliga St. Gallen-Appenzell fest, die das Contact-Tracing für die Kantone St. Gallen und Appenzell Ausser­rhoden übernommen hat. Sie schreibt auf Anfrage der Republik, dass sich die Rück­verfolgung wegen der Nutzung unter­schiedlicher Software über die kantonalen Grenzen hinaus schwierig gestalte.

Vor allem aber wird das Problem deutlich, wenn man den Blick von der Kantons­ebene weg auf die Gesamt­situation richtet: Ohne gemeinsame Plattform gibt es keine schnell abrufbaren Daten, schon gar nicht in Echtzeit, die eine zuverlässige Lage­beurteilung ermöglichen. Die Schweizer Pandemie­experten: Sie sind verloren im Dickicht des Föderalismus.

Auch bei der Software zeichnet sich nun nach langem Ringen endlich eine Einheitlichkeit ab. In den letzten Wochen hat sich Sormas als diejenige Lösung durch­gesetzt, auf die nun immer mehr Kantone umschwenken. «Wir werden in absehbarer Zeit auf das System Sormas wechseln, sobald dieses für uns verfügbar ist», schreibt etwa der Kanton Uri. Sormas ist ein Angebot des deutschen Helmholtz-Zentrums, einer etablierten Institution der Infektions­bekämpfung. Die deutschen Forscherinnen haben das Tool nach Ausbruch von Ebola in Afrika 2014 entwickelt, seither wird es weltweit von zahlreichen Gesundheits­behörden für die Beobachtung von neuen Krankheits­erregern genutzt.

Es braucht Pionierkantone – diesmal war es Luzern

Wie so oft im Schweizer Föderalismus ist es dem Voran­schreiten von ein paar Pionier­kantonen zu verdanken, dass sich irgendwann eben doch ein Standard etabliert. In diesem Fall war es der Kanton Luzern, der bei Sormas über die grösste Expertise verfügte und – mit Unterstützung der GDK – dafür plädierte, dass sich möglichst viele Kantone darauf einigen.

«Wir erachten Sormas als die Lösung, die am ausgereiftesten ist», bestätigt der stellvertretende Kantons­arzt von Luzern, Christos Pouskoulas, gegenüber der Republik. Das Programm könne nach der Covid-19-Pandemie auch für weitere Krankheiten eingesetzt werden, beispiels­weise für Meningitis oder Masern. Der Open-Source-Aufbau biete bei Bedarf viele Möglichkeiten für lokale Anpassungen, und da keine Lizenz­kosten anfielen, sei Sormas «im Betrieb günstig». Ein besonders wichtiger Vorteil der Software: Sie würde es den Kantonen ermöglichen, via Schnitt­stellen automatisch Daten unter­einander auszutauschen.

Auch dies ist ein Muster im Schweizer Polit­system: Irgendwann, nach langen Diskussionen, setzen sich von unten getragen Best Practices durch. Das ist prinzipiell ein sinnvoller, weil oft nachhaltiger Prozess. Das Problem ist nur: In einer Pandemie ist dafür eigentlich keine Zeit. Und: Die Nöte des BAG und der wissenschaftlichen Experten, die für eine seriöse Lage­beurteilung dringend auf Daten angewiesen sind, sind damit noch lange nicht vom Tisch.

Anders als im März, als die Republik bereits einmal über den mangel­haften Informations­fluss in Richtung Zentrale berichtete («Die Zahl der Todesfälle haben wir aus Wikipedia entnommen»), erhält das BAG inzwischen zwar aus allen Kantonen digital Meldung über Neuinfektionen. Informationen über diese nackten Zahlen hinaus aber – beispiels­weise die Anzahl der Personen in Isolation oder Quarantäne, allfällige Super­spreader-Events oder Hotspots – werden lediglich zweimal wöchentlich an einer Telefon­konferenz zwischen Kantons­ärztinnen, GDK und BAG besprochen, wie verschiedene Quellen über­einstimmend berichten. «Detail­informationen zur Art und Weise der Übertragungen werden telefonisch besprochen», bestätigt ein BAG-Sprecher.

«Mit den heutigen Informationen aus den Kantonen haben wir keine Chance zu evaluieren, ob funktionales Contact-Tracing stattfindet oder nicht», sagt Epidemiologin Nicola Low. «Bei grosser Fallzahl wird das System so in kürzester Zeit wieder zusammenbrechen.»

Das Problem ist inzwischen offenbar erkannt. «Wir sind mit den Kantonen daran, die Daten­lage weiter zu verbessern, beispiels­weise mittels einer Daten­bank mit strukturierten Daten zum Contact-Tracing eines jeden Falles», so der BAG-Sprecher. «Die Datenbank wird in den kommenden Wochen bereit sein.»

In den kommenden Wochen?

Herausfinden, wo der Hund begraben liegt

Die Schweiz lockerte ihren Shutdown im glas­klaren Verständnis, dass an seine Stelle eine neue Strategie tritt: Testen, Tracing, Isolation und Quarantäne (TTIQ). Möglichst jede einzelne Infektion sollte fortan sofort entdeckt, Infizierte isoliert und ihre Kontakte dazu aufgefordert werden, sich in Quarantäne zu begeben – auf dass das Virus nie mehr richtig Fuss fasst. Es ist, wie auch Epidemiologe Matthias Egger sagt, in einer Bevölkerung ohne Immunität die einzige Möglichkeit, die wir haben: «TTIQ ist das Mittel, um zu verhindern, dass wir wieder mit dem groben Geschütz auffahren müssen: die Leute ins Homeoffice schicken, Läden und Fabriken schliessen – das, was wir alle nicht wollen.»

Keine einheitlichen Frage­bögen, keine gemeinsame Software, keine Daten in Echtzeit: Langsam drängt sich der Verdacht auf, dass der Ausstieg aus dem Shutdown vielleicht doch ein paar Wochen zu früh gekommen ist. Oder dass die Zeit, in der sich die Bevölkerung auf Geheiss der Regierung kollektiv ins Homeoffice gesperrt hat, auf dass die Behörden sich auf eine allfällige zweite Welle vorbereiten können, nicht ausreichend genutzt worden ist. Eine Welle, von der immer klar gewesen ist, dass sie sofort kommen kann, wie Epidemiologe Marcel Salathé sagt, nicht erst im Herbst.

Vielleicht, so Salathé, sei diese Botschaft auch nicht richtig angekommen. «Man muss heraus­finden, wo der Hund begraben liegt. Da muss man die Kantone fragen: Hat man es euch nicht gesagt? Habt ihr zu wenig Ressourcen? Habt ihr nicht realisiert, wie schlimm es wieder werden kann?»

Oder hätte vielleicht – das sagen sowohl Beobachterinnen auf Bundes­ebene wie im Umfeld der Kantone – das BAG seine Rolle doch dezidierter verstehen müssen?

Besonders ärgerlich ist die Lage, weil man es eigentlich besser hätte wissen müssen. Beziehungs­weise man es besser wusste: Denn in der Winter­saison 2009 hatte die Schweiz eine Chance, ihre Resilienz im Pandemie­fall in Echtzeit zu testen.

Damals breitete sich weltweit das Virus H1N1 aus, umgangs­sprachlich als «Schweine­grippe» bezeichnet. Die Welt­gesundheits­organisation (WHO) rief ebenfalls die Pandemie aus, zahl­reiche Regierungen stockten unter hohen Kosten ihre Medikamenten­lager auf und bereiteten sich auf den Ernst­fall vor. Dass die Schweine­grippe in vielen Ländern milder als erwartet verlief, sorgte für viel Kritik an der WHO – und war mutmasslich ein Grund dafür, dass man dieses Mal vielerorts eher zu lange mit Handeln zuwartete.

Die Schweizer Behörden, unter Feder­führung des BAG, nutzten im Nachhinein die Gelegenheit, um Schlüsse darüber zu ziehen, was bei einer nächsten, heftigeren Pandemie anders laufen müsste. Ihre Erkenntnisse publizierten sie unter anderem im bereits erwähnten «Influenza-Pandemie­plan», der in der Version von 2018 mittlerweile im Netz publiziert ist.

In deutlichen Worten heisst es dort zum Contact-Tracing: «Das im Rahmen der Pandemie 2009 durchgeführte Kontakt­management zeigte die Grenzen des klassischen Kontakt­managements auf. Telefone, Faxe, unter­schiedliche Listen und Kontakt­formulare stiessen als Arbeits­instrumente rasch an ihre Grenzen; eine elektronische Lösung drängt sich auf.»

Der Bund empfahl damals die internet­basierte Software IES-KSD, die IT-Experten allerdings als wenig nutzer­freundlich beurteilen. Wichtig wäre aber grundsätzlich: «Ein Instrument zur effizienten, kantons­übergreifenden Umgebungs­untersuchung», wie es im Bericht heisst – eine Software, auf die sie alle in Echtzeit zugreifen können. Eine gemeinsame Daten­grundlage, die sowohl kantonalen Contact-Tracern bei der Zusammen­arbeit als auch nationalen Entscheidungs­trägern bei der Einschätzung der Lage hilft.

Denn gute Politik braucht immer verlässliche Daten. Oder, wie es auf der ersten Seite des Pandemie­plans als Motto mit Verweis auf Benjamin Franklin gedruckt steht: «If you fail to plan, you are planning to fail.»

Wer an der Planung scheitert, plant das Scheitern.