Das Endspiel

Schmutzige Tricks im Parlament und Initianten, die sich in letzter Minute mit Nestlé einigen: Wie um die Konzern­verantwortung gerungen wird. Bis zum allerletzten Moment.

Eine Recherche von Dennis Bühler und Carlos Hanimann, 04.06.2020

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Es schien ein unverfängliches Anliegen, wofür im Frühling 2015 eine Allianz von Nichtregierungs­organisationen, Parteien und kirchlichen Kreisen Unter­schriften sammelte: «Für verantwortungs­volle Unternehmen – zum Schutz von Mensch und Umwelt». Eineinhalb Jahre später kam die Konzern­verantwortungs­initiative zustande: Die Initiantinnen reichten rund 120’000 gültige Unterschriften ein.

Dann begann im Parlament ein Seilziehen von schier epischem Ausmass.

Bundesrat und Parlament lehnten die Initiative ab, National­rätinnen verschiedener Parteien brüteten zwei Jahre lang einen Gegenvorschlag aus, dreimal tagte der National­rat dazu, dreimal der Stände­rat, Justiz­ministerin Karin Keller-Sutter zauberte plötzlich und zu einem ungewöhnlichen Zeitpunkt einen eigenen Gegen­vorschlag aus der Tasche, FDP-Ständerat Ruedi Noser erwirkte eine Vertagung der Debatte bis nach den Parlaments­wahlen, in der wegen Corona abgebrochenen Frühlings­session kam wieder keine Einigung zustande. Dann sah es während Wochen so aus, als setzten sich die in Bundes­bern gut vernetzten Wirtschafts­verbände durch, welche die Konzern­verantwortungs­initiative ablehnen und ihr einen auf Keller-Sutter zurück­gehenden laschen Gegen­vorschlag vorziehen.

Gut fünf Jahre nachdem die Initiative lanciert wurde, ist der Ausgang des Seilziehens nun aber wieder vollkommen offen. Überraschend und buchstäblich in letzter Minute nämlich lancierte der weltgrösste Nahrungs­mittel­konzern Nestlé gestern Morgen einen eigenen Gegen­vorschlag. Das zeigen Recherchen der Republik. Der Vorstoss hat im Parlament gute Chancen. Umso mehr, als sich das Initiativ­komitee gestern Nachmittag nach mehrstündigen Diskussionen bereit erklärte, seine Initiative zurück­zuziehen, sofern der neue Gegen­vorschlag bis zum Ende der Beratungen Bestand hat. Das bestätigen die Initianten auf Anfrage der Republik.

Die der Öffentlichkeit bis jetzt verborgenen Vorgänge der letzten Stunden und Wochen werfen ein Schlag­licht auf die Mechanik der Schweizer Politik.

Es stellen sich gleich mehrere Fragen: Geht es mit rechten Dingen zu und her, wenn Parteien nicht ihre mit dem Dossier am besten vertrauten Vertreterinnen in die finale Einigungs­konferenz schicken, sondern Politiker, deren Abstimmungs­verhalten sich leichter kontrollieren lässt? Und ist es aus demokratie­theoretischer Warte in Ordnung, wenn sich ein international operierender Grosskonzern im allerletzten Moment diskret in einen Gesetz­gebungs­prozess einmischt – und ihm nach jahrelanger Diskussion womöglich eine entscheidende Wendung gibt?

Letzte Chance: Einigungskonferenz

Heute Nachmittag, 4. Juni, werden sich 13 National- und 13 Stände­räte in einem Sitzungs­zimmer der Bernexpo treffen, um über den weiteren Umgang mit der Konzern­verantwortungs­initiative zu verhandeln.

Die 26 Parlamentarier bilden die sogenannte Einigungskonferenz, die immer dann eingesetzt wird, wenn National- und Stände­rat ihre Differenzen auch nach dreimaligem Hin und Her nicht bereinigen können. Damit soll verhindert werden, was beispiels­weise 1937 bei der Revision des Strafgesetz­buches geschah: dass die Räte 16 Mal über ein Gesetz beraten.

Für die Sitzung der Einigungs­konferenz ist eine Stunde eingeplant. Dann stimmen die Parlamentarierinnen ab, welcher Gegen­vorschlag den beiden Räten zur finalen Abstimmung vorgelegt wird. Nachdem sowohl National- als auch Stände­rat die Volks­initiative abgelehnt haben, stehen nun noch zwei bekannte Alternativen zur Wahl – plus der gestern lancierte neue Vorschlag:

  • der indirekte Gegen­vorschlag des Nationalrats: Er ist die Wunsch­option der Initianten, weil er ihre Anliegen aufnimmt und in ein Gesetz giesst, wenn auch in abgemilderter Form. Schon vor zwei Jahren kündigten sie an, bei einer Annahme dieses Gegenvorschlags ihre Initiative zurückzuziehen, vor allem, weil die Konzern­haftung so deutlich rascher umgesetzt werden könnte. Der Gegen­vorschlag ist breit abgestützt, an seiner Ausarbeitung wirkten SVP-National­rat Hans-Ueli Vogt und FDP-National­rätin Christa Markwalder massgeblich mit.

  • der indirekte Gegen­vorschlag des Ständerats: Er ist die Wunsch­option der Konzerne, weil er als zahnlos gilt und keine neuen Haftungs­regeln beinhaltet. Er entstand als Reaktion auf die grosse Beliebtheit des national­rätlichen Gegen­vorschlags und wurde von FDP-Bundes­rätin Karin Keller-Sutter im vergangenen August aus dem Hut gezaubert. Wie die WOZ im März gestützt auf interne Mails enthüllte, geht er auf einen Vorschlag des Lobby­verbands Swiss Holdings zurück.

  • der Last-minute-Vorschlag von Nestlé: Er ähnelt der national­rätlichen Variante, unterscheidet sich gemäss Recherchen der Republik aber in einem wichtigen Punkt – der Frage der Beweislast.

Sowohl die Initiative als auch der Gegen­vorschlag des Nationalrats verlangen, dass zwar die geschädigte Person nachweisen muss, wider­rechtlich einen Schaden erlitten zu haben, für den der Konzern oder eine von ihm kontrollierte Tochter­firma verantwortlich ist. Gelingt dies der geschädigten Person, geht die Beweislast aber an den Konzern über: Dann muss er den Nachweis erbringen, dass er seine Verantwortung gegenüber der Tochter­firma wahrgenommen hat, also alle nötigen Instruktionen und Kontrollen durchführte.

International operierende Unter­nehmen stören sich an diesem Passus, seit es die Konzern­verantwortungs­initiative gibt. «Für die Firma gilt nicht mehr die Unschulds­vermutung, sie ist schuldig bis zum Beweis des Gegenteils», kritisierte etwa der Präsident von Swiss Holdings 2016.

Der Last-minute-Vorschlag von Nestlé kommt den Unter­nehmen nun genau in diesem Punkt entgegen: Mit ihm läge die Beweis­last nicht mehr automatisch bei der Firma. Stattdessen würde das verhandelnde Gericht im Einzelfall entscheiden, ob der Konzern seine Unschuld oder der Kläger dessen Schuld zu beweisen habe.

Wie sich die Volks­initiative und die beiden im Parlament bereits diskutierten Gegen­vorschläge im Detail unterscheiden

  • Volksinitiative: Sie verlangt von Konzernen mit Sitz oder Haupt­niederlassung in der Schweiz, weltweit Menschen­rechte zu respektieren und Umwelt­standards einzuhalten. Konkret müssten sie Risiken für Mensch und Umwelt in ihren Geschäfts­tätigkeiten mit einer sogenannten Sorgfalts­prüfung identifizieren, Massnahmen dagegen ergreifen und öffentlich darüber berichten. Betroffene könnten in der Schweiz vor einem Zivil­gericht auf Schaden­ersatz klagen. Haften sollen Konzerne gemäss Initiativ­text für Tochter­unternehmen und für «wirtschaftlich kontrollierte» Zulieferer. Betroffen wären grundsätzlich alle Unter­nehmen, wobei bei der Regelung der Sorgfalts­prüfungs­pflicht Rücksicht auf KMU zu nehmen wäre, die wenige solche Risiken aufweisen.

  • Gegenvorschlag des National­rats: Er übernimmt das Grund­konzept der Initiative, schränkt es aber stark ein. So sollen nur Gross­unternehmen mit Sitz in der Schweiz betroffen sein, die im Jahres­durchschnitt 500 Vollzeit­stellen anbieten und einen Umsatz­erlös von über 80 Millionen Franken erzielen. Zudem sollen sie nur für Tochter­unternehmen, nicht aber für sämtliche Lieferanten haften. Ferner gälte die Konzern­haftung nur bei gravierenden Fällen, etwa wenn Schäden an Leib und Leben oder Eigentum entstanden sind.

  • Gegenvorschlag des Stände­rats: Er will, dass Gross­unternehmen mit Sitz in der Schweiz zu ihrem Umgang mit Menschen­rechten, Umwelt und Korruption Berichte verfassen. Davon betroffen wären nach Schätzungen rund 250 bis 400 Unternehmen. Sorgfalts­prüfungen hingegen wären nur für den Umgang mit Kinder­arbeit und mit Konflikt­mineralien vorgesehen. Auf Haftungs­regeln verzichtet der stände­rätliche Gegen­vorschlag. Er beruht somit «auf der Idee von Sanktionen durch den Markt statt durch Richter», wie die NZZ schrieb.

Die Einigungskonferenz entscheidet heute Nachmittag also zwischen drei Vorschlägen und zwei Interessen: jenem der Initianten und jenem der Konzerne. Die Abstimmung ist heiss umkämpft und dürfte hauchdünn ausfallen. Deshalb stieg im Vorfeld der eigentlich schon während der Märzsession geplanten, wegen des Corona­virus aber verschobenen Sitzung der Druck auf die Fraktionen, dass sie die richtigen Leute schicken.

Das geplante abgekartete Spiel

Die Einigungskonferenz wird zu gleichen Teilen aus National- und Stände­rätinnen zusammen­gesetzt. Das heisst, teilnehmen werden alle 13 Mitglieder der Rechts­kommission des Stände­rats und 13 ausgewählte Mitglieder der Kommission des Nationalrats (aufgeteilt nach Fraktions­stärke). Der Vorschlag, der mindestens 14 Stimmen holt, gewinnt. Bei Gleichstand (13:13) entscheidet die Präsidentin, in diesem Fall die Genfer SP-National­rätin Laurence Fehlmann Rielle.

Zunächst schienen die Chancen für den national­rätlichen Gegen­vorschlag intakt. 13 Stimmen würden genügen, den Stich­entscheid der linken Präsidentin wusste man auf sicher.

Die Kräfteverhältnisse der Ständerats­delegation sind aufgrund bisheriger Abstimmungen und Partei­zugehörigkeiten absehbar. 6 der 13 Vertreter würden für den Gegen­vorschlag des National­rats stimmen: die drei Sozial­demokraten Daniel Jositsch, Christian Levrat und Carlo Sommaruga, die beiden Grünen Lisa Mazzone und Céline Vara sowie CVP-Politiker Stefan Engler. Damit wären noch 7 von 13 National­rätinnen nötig, um dem griffigeren Gegen­vorschlag zum Erfolg zu verhelfen.

SP, Grüne und GLP dürfen 5 National­rätinnen in die Einigungs­konferenz entsenden. Fehlen noch 2 Stimmen. Diese könnten zum Beispiel von Bürgerlichen kommen, die sich schon für den national­rätlichen Gegen­vorschlag ausgesprochen hatten: etwa Hans-Ueli Vogt (SVP) und Christa Markwalder (FDP), die den Gegen­vorschlag massgeblich mitgestaltet hatten, weil sie überzeugt sind, dass Gegen­vorschläge nur sinnvoll sind, wenn sie von den Initiantinnen akzeptiert sind.

Doch dann begann hinter den Kulissen eine Reihe von undurchsichtigen Manövern.

Verdiente Politiker ausgebootet

Vogt und Markwalder wurde die Teilnahme an der Einigungs­konferenz von ihren jeweiligen Fraktionen untersagt, wie mehrere Quellen der Republik bestätigen. Geschickt werden stattdessen andere National­räte, die für den bei den Konzernen beliebten stände­rätlichen Gegen­vorschlag stimmen werden. Entschieden haben das die jeweiligen Delegations­leiter in Absprache mit der Fraktionsleitung.

Schon im März sagte SVP-Delegations­leiter Pirmin Schwander der Republik, man sei zwar «froh um den Denker Vogt», aber die Fraktion habe immer gesagt, dass sie gar keinen Gegen­vorschlag wolle. Das ziehe sie durch. Man werde deshalb nicht Vogt in die Einigung schicken, der dem national­rätlichen Gegen­vorschlag zum Durchbruch verhelfen könnte.

Noch brisanter gestaltet sich der Fall bei der FDP. Die freisinnige Delegation wird nämlich von Christa Markwalder angeführt. Sie ist seit sechzehn Jahren Mitglied der Rechts­kommission, von der sie auch Vize­präsidentin ist, und in ihrer Partei feder­führend im Dossier. Vor allem aber leitet sie die 4 FDP-Politiker in der Rechts­kommission als Delegations­leiterin an – sie entscheidet also, wen die FDP an die Einigungs­konferenz schickt. Ginge alles mit rechten Dingen zu, würde Markwalder selbst daran teilnehmen.

Doch dazu kommt es nicht. Im März liess Markwalder die drei mit ihr in der Rechts­kommission politisierenden Partei­kollegen darüber abstimmen, wen die FDP in die Einigungs­konferenz schicken soll. Die Kollegen booteten sie aus. Die Delegations­leiterin darf nicht an der Sitzung teilnehmen, weil sie – anders als die FDP-Fraktion – nicht die Interessen der Konzerne vertritt. Der Entscheid war eindeutig: 3 gegen 1, die Neulinge gegen die Erfahrene. Ein Affront für Markwalder.

In den zweieinhalb Pandemie-Monaten sind die Parteien nicht von ihren Plänen abgerückt. Schwander lässt sich von den Hardlinern Yves Nidegger, Barbara Steinemann und Mauro Tuena begleiten statt von Vogt, der sich während Jahren als Dossier­verantwortlicher der SVP um die Konzern­verantwortungs­initiative gekümmert hat. Und für die FDP nimmt nicht Markwalder in der Einigungs­konferenz Einsitz, sondern Christian Lüscher und Daniela Schneeberger. Das bestätigt die Sekretärin der Kommission für Rechts­fragen auf Anfrage der Republik.

Nestlé tritt auf den Plan

Damit schien klar, wie das Ergebnis der Einigungs­konferenz ausfällt: Eine knappe Mehrheit würde sich für den Gegen­vorschlag des Stände­rats aussprechen, für den Vorschlag ohne Haftungs­regeln, für den Vorschlag im Sinn der Konzerne.

Doch dann griff Nestlé ins Geschehen ein. Weil sich der Westschweizer Multi Sorgen macht, dass sich Volk und Stände am 29. November für die Konzern­verantwortungs­initiative aussprechen könnten, wenn sie ohne oder bloss mit laschem Gegen­vorschlag an die Urne gelangt? Eine von den Initianten in Auftrag gegebene aktuelle Umfrage besagt, dass sich zurzeit 78 Prozent vorstellen können, Ja zu stimmen. Oder weil ein echtes Umdenken eingesetzt hat, nachdem Anfang Mai die Föderation der Schweizerischen Nahrungsmittel-Industrien (Fial) ins Lager jener gewechselt hatte, die einen griffigen Gegen­vorschlag wollen? Im Fial-Vorstand sitzt der Schweiz-Chef von Nestlé gemeinsam mit Vertretern von Emmi, Migros und Coop.

Über die Gründe lässt sich bloss spekulieren.

Jedenfalls bat der Westschweizer Multi gestern Morgen Vertreterinnen des Initiativ­komitees, zu einem neuen Kompromiss­vorschlag Stellung zu beziehen. Nach stundenlangen internen Diskussionen einigten sich die Initiantinnen, ihren Gegnern einen letzten Schritt entgegen­zukommen. Schriftlich teilten sie Nestlé mit, ihre Initiative zurück­zuziehen, sollte der Gegen­vorschlag in der Einigungs­konferenz und danach auch im National- und im Ständerat eine Mehrheit finden.

Damit veränderte sich die Ausgangslage. Mit dem Einverständnis der Initianten hausierten Nestlé-Lobbyisten gestern bis in die späten Abend­stunden bei Teilnehmern der Einigungs­konferenz, die eigentlich dem laschen ständerätlichen Gegen­vorschlag zustimmen wollten.

Die Frage, ob die Bearbeitungsversuche von Erfolg gekrönt gewesen sind, ist offen – die Antwort wird man heute Abend erfahren, wenn die Einigungs­konferenz ihren Entscheid bekannt gibt. Den allermeisten National- und Ständeräten dürfte ein Meinungs­umschwung schwerfallen, haben sie sich in den letzten Jahren doch allesamt bereits öffentlich gegen einen einiger­massen griffigen Gegen­vorschlag ausgesprochen: im Parlament, auf Podien, in Interviews oder in Gastbeiträgen für Zeitungen.

Brisant ist die Frage nicht bloss im Hinblick auf die Konzern­verantwortungs­initiative. Sie lässt sich nämlich auch in einem grösseren Zusammen­hang sehen: Verfügt ein international operierendes Unter­nehmen tatsächlich über die Macht, ein Gesetz­gebungs­verfahren im allerletzten Moment noch zu seinen Gunsten zu verändern?

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