«Wir sollten in Europa nicht warten, bis wir amerikanische Verhältnisse haben»

Er muss nicht nur als der wichtigste Schüler von Thomas Piketty gelten: Wie sein Doktor­vater auch ist Gabriel Zucman ein atem­beraubender Überflieger. Mit 27 veröffentlichte der französische Volks­wirtschaftler die Studie «Steueroasen. Wo der Wohlstand der Nationen versteckt wird» und wies sich aus als führende Autorität für die Rolle von Offshore-Kapital im Weltfinanz­system. Vor fünf Jahren, im Alter von 28, wurde er Ökonomieprofessor an der University of California in Berkeley.

Jetzt hat Zucman gemeinsam mit Emmanuel Saez, seinem Kollegen in Berkeley, ein Buch vorgelegt, dessen Einfluss noch sehr weit reichen wird: «Der Triumph der Ungerechtigkeit. Steuern und Ungleichheit im 21. Jahrhundert». Es entwickelt nicht nur eine kritische Analyse der heutigen Steuer­systeme und ihres Einflusses auf die Einkommens- und Vermögens­verteilung, sondern unterbreitet auch eine Reihe von Vorschlägen, wie die internationale Steuer­ordnung und die nationalen Abgabe­systeme wirtschaftlich sinnvoll und sozial gerecht gestaltet werden können.

Das Werk ist in den USA nicht nur zum Bestseller geworden, sondern hat auch einen Einfluss auf die Debatten des Präsidentschafts­wahlkampfes. Wenn wir unsere Steuer­systeme nicht grundlegend reformieren, wird die Globalisierung scheitern, sagen die Autoren. In Zeiten der Corona-Krise wird dies dringlicher denn je.

Herr Zucman, eine Ihrer wichtigsten Botschaften lautet: Die Gewinn­steuern für Unternehmen müssen steigen. Die Corona-Pandemie verursacht jetzt aber rund um den Globus eine gigantische Wirtschafts­krise. Viele Unternehmen sind vom Bankrott bedroht. Müsste man da die Unternehmens­steuern nicht senken statt erhöhen?
Die überwiegende Mehrheit der Unternehmen wird in nächster Zeit gar keine oder fast keine Gewinne machen. Da nützt ihnen eine Gewinn­steuer­senkung nichts. Was die Unternehmen hingegen brauchen, sind Staatshilfen, um über den Zusammen­bruch der Nachfrage hinwegzukommen, also Direkt­zahlungen, um weiterhin Löhne, Mieten und laufende Kosten decken zu können. Damit das finanziert werden kann, sollte man unter anderem die Steuern erhöhen für die wenigen Firmen, die von der Krise nun profitieren, zum Beispiel Netflix, Amazon oder die Pharma-Industrie.

Rund um den Globus müssen die Staaten jetzt gewaltige Mittel mobilisieren, um den wirtschaftlichen Zusammen­bruch zu verhindern. Aus steuerlicher Sicht stellt sich ganz generell die Frage: Wer soll das finanzieren?
Die Frage der gerechten Lasten­verteilung wird sich mit nie da gewesener Schärfe stellen, sobald wir die akuteste Phase der Krise hinter uns haben. Werden wir zu den alten, schon lange unhaltbar gewordenen Rezepten zurückkehren? Werden wir also weiterhin das nicht mobile Steuer­substrat belasten, das heisst den Konsum, die Gewinne der kleinen Unternehmen, die Löhne? Oder wird es endlich gelingen, den Gewinnern der Globalisierung ihren Beitrag abzuverlangen, also den grossen Vermögen, den multi­nationalen Konzernen, den flexiblen Gross­verdienern? Angesichts der Covid-Pandemie scheint es mir dringender denn je, dass wir den zweiten Weg einschlagen.

Sie engagieren sich nicht erst seit dem Ausbruch der Corona-Krise dafür. In den Vorwahlen zum US-Präsidentschafts­wahlkampf sind Sie zu einem Mitspieler hinter den Kulissen geworden, weil Sie sowohl für Elizabeth Warren als auch für Bernie Sanders Reform­vorschläge für das Steuer­system ausgearbeitet haben. Warum ist Steuer­gerechtigkeit so ein brennendes Thema?
Sowohl Elizabeth Warren als auch Bernie Sanders haben sich an mich und Emmanuel gewandt, weil sie Hilfe suchten bei der Konzeption einer Steuer auf die sehr grossen Vermögen. Sie wollen beide mit einer neuen Vermögens­steuer die Ungleichheit bekämpfen, die in den USA wieder dieselben Ausmasse angenommen hat wie im 19. Jahrhundert.

Steuererhöhungen sind aber in aller Regel nicht sehr populär.
Wenn man den Umfragen Glauben schenken darf, unterstützen 70 Prozent der Anhänger der Demokraten und 50 Prozent der Wechsel­wähler und der Republikaner eine Vermögens­steuer von dem Typ, den Elizabeth Warren in ihrem Programm hatte – also einen Steuer­satz von 2 Prozent für Vermögen über 50 Millionen Dollar und von 6 Prozent auf Vermögens­werten, die 1 Milliarde übersteigen. Zwar sind jetzt sowohl Sanders als auch Warren aus den Vorwahlen eliminiert. Aber dieser Teil ihres Programms ist populär, durchaus mehrheits­fähig. Viele Amerikaner sind angewidert vom Abgleiten der USA in eine Quasi-Oligarchie.

Quasi-Oligarchie ist ein drastischer Ausdruck.
Die Zahlen sprechen eine klare Sprache. Von allen hoch­entwickelten Ländern sind die Vereinigten Staaten dasjenige, in dem die Ungleichheit sich am meisten verstärkt hat seit dem Anfang der Achtziger­jahre. 1980 bezog das oberste Prozent der Einkommens­verteilung 10 Prozent des Gesamt­einkommens. Heute sind es 20 Prozent. Umgekehrt hat die untere Hälfte der Einkommens­verteilung – also 50 Prozent der Bevölkerung – zwischen 1980 und 2018 ihr durchschnittliches Einkommen überhaupt nicht steigern können und ist vom Wachstum vollständig ausgeschlossen worden. Das Wirtschafts­system der USA lässt seit fast zwei Generationen einen Grossteil der Menschen im Regen stehen. Man muss sich nicht wundern über den Wunsch nach Veränderung.

Die Vorschläge, die Sie in Ihrem Buch entwickeln, betreffen aber nicht nur die amerikanische, sondern auch die internationale Steuer­ordnung. Was entgegnen Sie auf den Einwand, dass es sich hier vornehmlich um ein US-Problem handelt, von dem der europäische Kontinent oder ein Land wie die Schweiz viel weniger betroffen sind?
Wir sollten in Europa nicht warten, bis wir amerikanische Verhältnisse haben. Auch auf dem alten Kontinent haben sich die Ungleichheiten verstärkt, wenn auch weniger ausgeprägt als in den USA. Anfang der Achtziger­jahre erzielte das oberste Prozent in Europa 10 Prozent des Gesamt­einkommens – also exakt so viel wie in den USA –, inzwischen sind es zwar nicht 20, aber doch 12 Prozent. Das Problem der Steuer­ungerechtigkeit stellt sich im Übrigen in Europa eher noch dringlicher als in den USA, weil das durchschnittliche Niveau der Steuern und Abgaben hier höher liegt und es deshalb umso wichtiger ist, die Lasten fair zu verteilen. Auch in europäischen Ländern, zum Beispiel in Frankreich, bezahlen die Reichtums­eliten de facto tiefere Steuer­sätze als die Mittel­schicht. Ich weiss allerdings nicht, wie das in der Schweiz ist.

Eine Schweizer Besonderheit ist die ausgeprägte Steuer­autonomie der Kantone und Gemeinden – die in der Tat dazu führt, dass Spitzen­verdiener, die in Niedrigsteuer-Gemeinden domiziliert sind, in der Regel mit tieferen Sätzen besteuert werden als Bürger mit mittleren Einkommen, die nicht steuergünstig wohnen können.
Das ist das klassische Problem dezentralisierter Steuer­hoheit. Sie führt gesetz­mässigerweise zu regressiven Steuer­sätzen, weil die Gebiets­autonomie zu Steuer­konkurrenz führt. Letztlich beobachten wir jedoch in allen Ländern eine analoge, von der Globalisierung vorangetriebene Entwicklung: Die grossen Globalisierungs­gewinner, also im Wesentlichen die multi­nationalen Konzerne und ihre Aktionäre, sind steuerlich entlastet worden. Rund um den Globus sind die Gewinn­steuern für Firmen gesunken und wurden die Einkommens­steuern weniger progressiv. In vielen Ländern wurde eine Flat Tax für Kapital­gewinne, Zins­erträge und Dividenden eingeführt und die Vermögens­steuer abgeschafft. Gleichzeitig wurden überall die Sozial­abgaben und die Mehrwert­steuern erhöht, welche die unteren und mittleren Einkommen überproportional belasten. Für die Bevölkerungsschichten, die von der Globalisierung nur wenig oder gar nicht profitieren – das Gewerbe, die Rentner, die unteren Lohnkategorien –, ist die Belastung gestiegen.

Sie betonen, wie wichtig es sei, die Gewinn­steuern für Unternehmen zu erhöhen. Das finde ich überraschend: Die Gewinn­steuern tragen doch nur einen verhältnis­mässig kleinen Teil zum Gesamt­steueraufkommen bei. Sie fallen gar nicht so stark ins Gewicht.
Die Gewinnsteuern sind quantitativ an sich nicht matchentscheidend, aber sie besetzen einen zentralen Platz in der Gesamt­architektur der Steuer­systeme: Wenn die Gewinn­steuern zu tief sind, ist es nicht mehr möglich, die Einkommens­steuern für natürliche Personen progressiv auszugestalten.

Weshalb?
Wenn der Abstand zwischen relativ niedrigen Gewinn­steuern und relativ hohen Steuer­sätzen auf den oberen Einkommen zu gross wird, verwandeln sich Gross­verdiener in Firmen, um ihre Einnahmen als Gewinne einer juristischen Person und nicht mehr als Einkommen einer natürlichen Person zu deklarieren. Die Gewinn­steuern und die Einkommens­steuern gehören zusammen. Es gibt kein einziges Land auf der Welt, das eine Einkommens­steuer für natürliche Personen, aber keine Gewinn­steuern für Körperschaften kennen würde.

Das heisst, man muss Gewinn­steuern und Einkommens­steuern im Gleichgewicht halten. Das ist an sich doch kein Problem.
Zu einem Problem wird es aufgrund der Steuer­konkurrenz, die zu einem race to the bottom für die Gewinn­steuern führt. Wie schon gesagt: Rund um den Globus sind die Gewinn­steuern gesunken. Dadurch kommen auch die Steuer­sätze für hohe Einkommen unter Druck. Es ist nicht möglich, einen Gewinn­steuer­satz von, sagen wir mal, 15 Prozent und einen oberen Einkommens­grenzsteuersatz von 50 Prozent zu haben.

Für Schweizer Firmen sind gerade flächen­deckend die Gewinn­steuern gesenkt worden, weil wir aufgrund des Drucks der OECD die steuerliche Sonder­behandlung von sogenannten Status­gesellschaften abschaffen mussten. Werden jetzt auch die Einkommens­steuern für Spitzen­verdiener sinken?
Das Risiko ist jedenfalls gross, in vielen Ländern hat man das beobachten können. Anwälte, Ärzte, Manager in Leitungs­positionen dürften verstärkt dazu übergehen, unter dem Dach einer Firmen­identität ihr Geld zu verdienen. Sie sind dann zwar dazu gezwungen, sich selber ein Gehalt oder eine Dividende auszuzahlen, um ihre laufenden Ausgaben zu decken – aber ihre Ersparnisse können sie in der «Firma» lassen. So werden sie entlastet.

Das heisst doch, tiefe Unternehmens­steuern führen letztlich zu einer steuerlichen Entlastung des Sparens. Ist es nicht gut, wenn Sparen gefördert wird?
In einem System mit sehr tiefen Unternehmens­steuern wird die Einkommens­steuer gewisser­massen in eine Konsum­steuer verwandelt, jedenfalls für die obersten Einkommens­klassen. Nicht das Einkommen als solches wird besteuert, sondern nur das für die laufenden Ausgaben verwendete und konsumierte Einkommen, während das zurückgestellte Einkommen entlastet wird. Unter gewissen Bedingungen ist das tatsächlich gar keine schlechte Sache: Wenn Sparkapital für Investitionen benötigt wird, ist es sinnvoll, das Sparen durch steuerliche Anreize zu fördern.

Wann sind diese Bedingungen erfüllt?
Beispielsweise in der Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg – als der Kapital­stock aussergewöhnlich tief und die Ungleichheit der Vermögen aufgrund der Zerstörungen durch den Krieg geringer war denn je – war es sinnvoll, den Konsum zu belasten und das Sparen zu entlasten. Aus diesem Grund haben damals auch viele Länder die Mehrwert­steuer eingeführt, die eine Konsum­steuer ist. Aber unter heutigen Bedingungen, wo der Kapital­stock sehr hoch ist und wo die Konzentration der Vermögen zu starker Ungleichheit führt, ist es kontraproduktiv, die obersten Einkommens­klassen steuerlich dazu zu motivieren, noch mehr zu sparen, den Kapital­stock noch mehr aufzublähen und die Ungleichheit noch weiter zu verstärken. Das macht volkswirtschaftlich keinen Sinn.

Gewinnsteuern sind also ein zentraler Hebel, um das wirtschaftliche Gleichgewicht zu stützen. Warum wird dieser Hebel heute nicht richtig eingesetzt?
Weil bisher keine gute Lösung gefunden worden ist, um die Unternehmen und insbesondere die multi­nationalen Konzerne angemessen zur Kasse zu bitten. Wir dürfen uns aber keine Illusionen machen: Die Globalisierung kann nicht nachhaltig sein, wenn diejenigen, die am meisten von ihr profitieren, immer weniger Steuern bezahlen. Das führt zu Protesten und Protektionismus, zu nationalistischem Backlash – und letztlich zur Zerstörung der Globalisierung.

Es müsste also genau umgekehrt sein?
Globalisierung kann nur unter der Bedingung nachhaltig sein, dass diejenigen, die von ihr am meisten profitieren, auch am meisten Steuern bezahlen. Ein vernünftiges Steuer­system beruht auf einem simplen Grundsatz: Die Starken bezahlen am meisten. Emmanuel Saez und ich legen in unserem Buch dar, dass es bestens möglich wäre, die Globalisierung zu verbinden mit einer adäquaten Besteuerung des Kapitals und der Gewinne multinationaler Firmen. Die zum Dogma erhobene Theorie, gerechte Besteuerung sei mit einer globalisierten Wirtschafts­ordnung leider nicht zu vereinbaren, ist falsch. Und gefährlich.

Wie wollen Sie die Zwänge der Standort­konkurrenz ausser Kraft setzen?
Standortkonkurrenz ist kein Natur­gesetz. Als Erstes muss man dem Defätismus entgegen­treten, der sowohl auf der Rechten als auch auf der Linken die Politiker ergriffen hat. Sie haben sich – häufig nach bestem Wissen und Gewissen – davon überzeugen lassen, dass die Kräfte der Steuer­konkurrenz nicht beherrschbar sind und dass der einzige Weg, sich der Globalisierung anzupassen, in der Senkung der Gewinn­steuern besteht. Es ist höchste Zeit, dass wir die Dinge sorgfältiger analysieren und realistische Alternativen zu diesem Katastrophen­szenario entwickeln.

Was heisst das konkret?
Die Staaten müssen damit beginnen, das von uns so benannte «Fiskaldefizit» der Grosskonzerne einzusammeln.

Fiskaldefizit?
Das Fiskaldefizit ist die Differenz zwischen dem Betrag, den ein Unternehmen hätte bezahlen müssen, wenn seine Gewinne mit einem vernünftigen Steuer­satz – sagen wir mal 25 Prozent – besteuert worden wären, und dem Betrag, den es effektiv bezahlt hat. Ein Beispiel: Google hat im Jahr 2018 auf den Bermudas 20 Milliarden Dollar Umsatz ausgewiesen. Der Gewinn­steuersatz auf den Bermudas ist genau 0 Prozent. Hier liegt also ein massives Fiskal­defizit vor.

Und jetzt sollen andere Länder sich da einmischen?
Hier liegt das Problem: Das tut bis jetzt niemand. Im heutigen System ist die Sache gelaufen, sobald es Google gelingt, seine Gewinne auf den Bermudas zu verbuchen. Dann bleiben sie steuerfrei. Es ist deshalb nötig, dass andere Länder die Rolle einer Art Steuer­eintreiber letzter Instanz übernehmen, so wie die grossen Zentral­banken die Rolle des Kredit­gebers letzter Instanz spielen. Im Fall von Google müssten sie dann sagen: Hier liegt ein Fiskal­defizit vor. Wir ziehen diese Steuern ein.

Wie soll das geschehen?
Die Steuern sollten proportional zu den Einnahmen sein, die ein Unternehmen in dem Steuer­land letzter Instanz realisiert hat. Wenn also Google zum Beispiel 10 Prozent seiner weltweiten Einnahmen in Deutschland erzielt, müsste die deutsche Regierung veranlassen, dass die Gewinn­steuer, die Google zu einem Satz von 25 Prozent auf den Bermudas zu zahlen hätte, berechnet wird, und dann könnte sie 10 Prozent von dieser Summe eintreiben. Falls Google nicht bezahlen wollte, würde dem Konzern die Geschäfts­tätigkeit in Deutschland untersagt. Überall dort, wo Google seine Gewinne schon zu 25 Prozent versteuert, würden die Steuer­behörden letzter Instanz nicht aktiv werden. Aber wenn ein Fiskal­defizit entstünde, müssten sie dieses ausgleichen. Mit diesem relativ einfachen Mechanismus könnte man die globale Wirtschafts­ordnung fundamental verändern.

Was wären die Folgen?
Sobald ein paar grössere Länder mit wichtigen Märkten dazu übergingen, als Steuer­eintreiber letzter Instanz zu agieren, hätten die multi­nationalen Grosskonzerne keinen Anreiz mehr, ihre Gewinne in Steuer­paradiese zu verschieben. Auf den Bermudas gälte zwar vielleicht weiterhin der Nulltarif, aber dafür wäre in Frankreich, Deutschland und den USA eine entsprechend höhere Rechnung zu begleichen. Dann hätten auch die Steuer­paradiese keinen Anreiz mehr, sich gegenseitig mit ihren Steuer­sätzen zu unterbieten. Länder wie die Bermudas, Irland oder auch die Schweiz würden schliesslich ihre Gewinn­steuer­sätze erhöhen, denn tiefe Steuer­sätze würden ihnen keinen Vorteil mehr bringen bei der Standortkonkurrenz.

Aber hat Standort­konkurrenz nicht auch ihre guten Seiten, zum Beispiel den Zwang zu Sparsamkeit und zum effizienten Umgang mit den eingenommenen Mitteln?
Die Standortkonkurrenz ginge weiter, aber nicht mehr in der heutigen Form, in der sie nur ein paar Steuer­paradiesen und den Aktionären multi­nationaler Konzerne einen Nutzen bringt. Die Länder würden weiterhin darum konkurrieren, möglichst viele Firmen anzuziehen, aber sie müssten sich einen Vorteil verschaffen durch Investitionen in die Infrastruktur, die Hochschulen, das Berufsbildungs­system, den Erhalt der Umwelt. Weiterhin wäre es entscheidend, die zur Verfügung stehenden Mittel möglichst effizient einzusetzen. Aber eine auf positiven Leistungen beruhende Standort­konkurrenz käme der Gesamt­bevölkerung zugute. Das Gesicht der Globalisierung würde sich radikal verändern.

Ein Land wie die Schweiz, die aufgrund ihrer tiefen Steuer­sätze sehr viele internationale Firmen angezogen hat und in der immer grössere Gewinn­volumen versteuert werden, hat an einer solchen Reform doch kein Interesse.
Es gibt in der Tat sehr begrenzte soziale Gruppen – die Aktionäre von multi­nationalen Konzernen – und eine Anzahl Länder, die vom Status quo profitieren. Die Steuer­paradiese profitieren sogar massiv. Das geht so weit, dass heute diejenigen Länder, welche die tiefsten Gewinn­steuern haben, die höchsten Gewinn­steuer­einnahmen erzielen. Auf dem ersten Platz liegt Malta, das 7 Prozent seines Brutto­national­einkommens mit Gewinn­steuern generiert, gefolgt von Irland und den anderen Steuer­paradiesen. Aber letztlich ist das einfach Diebstahl.

Diebstahl?
Diese Einnahmen werden generiert, indem Gewinne, welche die Konzerne in Ländern wie Deutschland oder Frankreich realisiert haben, mit allerlei Tricks in die Niedrig­steuer­länder verschoben werden. Es zeigt sich nur schon daran, dass die Masse der versteuerten Gewinne im Verhältnis zur Grösse der Volks­wirtschaften der Steuer­paradiese ein absurd grosses Volumen hat. Das geht direkt auf Kosten der Länder, in denen die Gewinne eigentlich realisiert wurden und wo sie auch versteuert werden sollten.

Die Steuerparadiese werden doch alles daransetzen, ihre komfortable aktuelle Lage zu erhalten.
Ohne Zweifel. Aber es gibt ja auch viele Staaten, denen Steuer­substrat verloren geht. Hier liegt der Vorteil unseres Reform­vorschlages: Nichts könnte die Verlierer der heutigen Situation daran hindern, das Fiskal­defizit der Gross­konzerne auf unilateraler Basis einzusammeln. Es braucht dafür keine neuen, internationalen Abkommen, die von den Steuer­paradiesen bekämpft und blockiert werden könnten. Deutschland zum Beispiel könnte problemlos beschliessen, schon ab dem nächsten Jahr das Fiskal­defizit aller Konzerne, die auf seinem Territorium aktiv sind, einzuziehen. Weil die Unternehmen seit kurzem gezwungen sind, ihre Umsätze pro Land zu deklarieren, liegen schon heute alle Informationen vor, die es bräuchte, um dieses System umzusetzen.

Sie meinen das sogenannte Country-by-Country Reporting, das seit 2018 in allen OECD- und G20-Ländern gilt? Es zwingt grosse Konzerne dazu, ihre Umsätze und ihre Steuer­zahlungen gegenüber der Finanz­verwaltung ihres Sitzstaates für jedes Land, in dem sie aktiv sind, einzeln auszuweisen. Und es zwingt die Länder dazu, diese Informationen untereinander auszutauschen.
Richtig. Das bedeutet, dass zum Beispiel die deutschen Steuer­behörden über den Country-by-Country Report von Google verfügen. Sie wissen, wie gross der Anteil der Gesamt­einnahmen ist, den Google in Deutschland realisiert, und sie wissen, wie gross das Fiskal­defizit von Google ist. Nichts würde Deutschland daran hindern, Google eine entsprechende Steuer­rechnung zu schicken.

Im Rahmen der OECD werden aber doch schon heute zahlreiche Anstrengungen unternommen, um aggressive Steuer­vermeidung durch Konzerne zu unterbinden. Insbesondere wird vorgegangen gegen das fiktive Verschieben der Gewinne und die künstliche Schmälerung der Bemessungs­grundlage. Hat man da nicht Fortschritte gemacht?
Sie bleiben überschaubar. Es gibt ein einfaches Problem: Im Rahmen der OECD wird endlos darüber debattiert, welche Bemessungs­grundlagen korrekt sind, welche Gewinne korrekter­weise wo versteuert werden müssen. Das ist alles schön und gut. Aber die harte Währung sind die Steuer­sätze. Wenn man perfekte Bemessungs­grundlagen definiert – und dann eine Gewinn­steuer von 0 oder von 3 Prozent angewandt wird, hat die ganze Übung wenig Sinn. Was wir dringend brauchen, ist eine Diskussion, die sich nicht auf die Harmonisierung der Steuer­basis beschränkt, sondern auch die Harmonisierung der Steuer­sätze mit einschliesst.

Auch in diese Richtung gibt es jetzt doch Vorstösse.
Das ist die gute Nachricht: Zum ersten Mal wird nun im Rahmen der sogenannten zweiten Säule – der BEPS 2.0 (Base Erosion and Profit Shifting 2.0) – ein Minimal­satz für die Gewinn­steuern diskutiert. Noch weiss man nicht, wie hoch der sein soll. Wenn er bei 5, 10 oder 12 Prozent liegt, wird er nicht viel bringen. Wenn er aber 20 oder 25 Prozent betrüge, wäre es ein gewaltiger Fortschritt. Die blosse Tatsache, dass man anfängt, über eine Harmonisierung der Sätze zu reden, wenigstens über einen Minimal­satz, ist eine bedeutende Veränderung.

Sie haben eben dargestellt, wie das Verschieben von Gewinnen in Steuer­paradiesen zum Problem wird. Sie nennen das Diebstahl. Die Initiative der OECD gegen das profit shifting zielt doch darauf ab, genau das zu verhindern. Warum stehen Sie diesen Anstrengungen so skeptisch gegenüber?
Sie werden von begrenzter Wirksamkeit bleiben, auch wenn man die Regeln verschärft. Aus einem einfachen Grund: Wir haben es zugelassen, dass sich eine professionelle Industrie der Steuer­optimierung entwickelt hat, ein Heer von hoch­qualifizierten Finanz­experten, Auditoren, Steuer­rechtlern, die bezahlt werden, um an die Grenzen des rechtlich Möglichen zu gehen, und denen es auch weiterhin gelingen wird, allfällige Lücken und Schwächen zu nutzen. Die «Big Four» der Wirtschafts­prüfung, also PWC, Deloitte, Ernst & Young und KPMG sind zu Welt­konzernen der Steuer­optimierung geworden und haben heute das Know-how und die Kapazitäten, die zwischen­staatlichen Regelungen recht weitgehend auszuhebeln.

Auch in Ihrem Buch betonen Sie die entscheidende Rolle, welche die Steuer­optimierungs­industrie spielt.
Wenn man verstehen will, wie Steuer­optimierung funktioniert, muss man sich nicht nur mit der Nachfrage, sondern auch mit dem Angebot auseinander­setzen. Es ist ein bisschen wie bei der Steuer­hinterziehung: Hier haben die Schweizer Banken lange eine bestimmende Rolle gespielt, mit Know-how, Beratung, professioneller Kundenakquise. Vermögende Steuer­zahler wachen nicht eines schönen Morgens auf und sagen sich spontan: Jetzt fällt es mir ein, heute werde ich mein Geld vor dem Fiskus verstecken. Es sind vielmehr Vermögens­verwalter, Bankiers, Finanz­berater, die ihnen diese Option nahelegen – oder eben nicht. Genauso sagt sich der CEO eines Grosskonzerns nicht ganz plötzlich: Hoppla, ich habe eine Idee, wir transferieren heute unsere Gewinne auf die Bermudas, nach Dublin oder nach Zug. Er lässt sich vielmehr sorgfältig beraten und wird von den «Big Four» mit kreativen Vorschlägen versorgt.

In Ihrem Buch zeichnen Sie auch nach, dass diese Form der Steuer­beratung ein relativ junges Geschäft ist.
Die Steuerberatung war stark reguliert, und es wäre tabu gewesen, «Steuer­optimierung» als kommerzielles Produkt anzubieten. Das hat sich erst in den Achtziger­jahren richtig geändert, als Begleit­erscheinung der ideologischen Veränderungen und des gesellschaftlichen Wandels. Es arbeiten ohne Zweifel viele brillante Köpfe im Geschäft der internationalen Steuer­optimierung, aber es ist eine Industrie ohne den geringsten sozialen Nutzen. Der einzige Effekt besteht darin, dass für bestimmte Bürger die Steuer­rechnung sinkt – und sie deshalb für alle anderen steigt. Es ist ein Nullsummen­spiel, das keinerlei Mehrwert erzeugt. Im Gegenteil.

Was den sozialen Nutzen anbelangt, kann man doch folgendes Argument machen: Die Steuer­konkurrenz ist eine gute Sache, weil sie die Einnahme­möglichkeiten des Fiskus beschränkt und die Staaten dazu zwingt, haushälterisch mit ihren Mitteln umzugehen. Ohne Steuer­konkurrenz wären die Staats­ausgaben unweigerlich zu hoch: Das ist eine weitverbreitete Theorie, die von vielen, seriösen Ökonomen vertreten wird.
Sicher, das ist eine konsistente These, die man vertreten kann. Mich persönlich schockiert sie jedoch durch ihre Verachtung gegenüber der Demokratie. In demokratischen Staaten gehen wir davon aus, dass die öffentliche Auseinander­setzung uns befähigt, zu allen wichtigen Fragen vernünftige Entscheidungen zu treffen: über Krieg und Frieden, über die Sozial­politik, über das Strafrecht, über die Gesundheits­politik, über alles. Legitim ist nur, was der demokratische Souverän frei entschieden hat. Aber plötzlich soll es von dieser heiligen Regel eine Ausnahme geben: die Fiskal- und die Finanz­politik. Hier soll die demokratische Gemeinschaft hoffnungslos überfordert sein, irrational und unreif, manipulierbar von Bürokraten, die den Staat aufblähen und ihre Macht vergrössern wollen, angewiesen auf einen äusseren Zwang – eben die Steuer­konkurrenz –, der von aussen dafür sorgt, dass die Stimm­bürger keine verantwortungslose Ausgaben­politik beschliessen. Ich halte diese Theorie für vollkommen reaktionär. Ihre Grund­überzeugung lautet: Die Demokratie ist gefährlich.

Die Schweiz ist stolz auf ihre weit entwickelte demokratische Kultur und gehört zugleich zu den Ländern, die das Prinzip der Steuer­konkurrenz – sowohl nach innen als auch nach aussen – am entschiedensten hochhalten.
Ich will niemandem zu nahe treten, aber das ist widersinnig. Entweder man glaubt an die Demokratie, und dann sind die Bürger fähig, vernünftig über das richtige Steuer­volumen zu entscheiden – ohne von der Steuer­konkurrenz unter Druck gesetzt zu werden. Oder man glaubt nicht an die Demokratie. Dann kann man sich tatsächlich auf den Stand­punkt stellen, dass von aussen erzwungene Disziplin eine gute Sache ist. Ich denke allerdings ohnehin, dass die ideologischen Überzeugungen für die Steuer­politik in den letzten Jahren eine nachrangige Rolle gespielt haben.

Weshalb?
Welche politische Ausrichtung hatten die Regierungen, die die Gewinn­steuer gesenkt haben? In Grossbritannien war es Gordon Brown, ein Labour-Premier und noch nicht einmal ein besonders zentristischer. In den Vereinigten Staaten hatte der Demokrat Obama den Satz von über 30 auf 25 Prozent reduziert, bevor Trump dann auf 21 Prozent herunterging. In Frankreich will Macron den Gewinn­steuer­satz von 33 auf ebenfalls 25 Prozent senken. Durch das ganze ideologische Spektrum hindurch sehen wir überall denselben Defätismus am Werk. Regierungen der verschiedensten politischen Couleur waren und sind ganz einfach überzeugt, dass sie zu Steuer­senkungen keine Alternative haben. Deshalb ist es so wichtig, mit innovativem Geist an diese Fragen heranzugehen und einen Richtungs­wechsel vorzunehmen.

Und dieser Richtungs­wechsel wird tatsächlich stattfinden?
In der Hinsicht bin ich recht optimistisch. Noch Mitte der Achtziger­jahre lag der durchschnittliche Gewinnsteuer­satz in den westlichen Industrieländern bei 49 Prozent. Heute liegt er bei 23 Prozent. In nicht einmal 40 Jahren hat er sich mehr als halbiert! Entweder machen wir so weiter, dann wird er in absehbarer Zeit nahe bei null liegen, und die globalen Reichtums­eliten werden in einem ganz eigenen, weitgehend steuer­befreiten Universum leben. Oder wir drehen die Dynamik um. Es gibt nicht nur exzellente Argumente für eine neue Steuer­politik, es wird auch immer deutlicher, dass sie politische Zugkraft entwickelt. Die Bürger sind immer weniger erfreut über hochprofitable Weltkonzerne, die keine Steuern zahlen.

Ihre Reform der Steuer­ordnung beruht auf dem «Steuer­eintreiber letzter Instanz». Sie zeichnet sich noch durch eine zweite Besonderheit aus: relativ substanzielle Vermögens­steuern. Steuern, die die Substanz angreifen und nicht die Gewinne, sind in der Regel unbeliebt. Weshalb eine Vermögenssteuer?
Aus mehreren Gründen. Wenn man sich die Milliarden­vermögen rund um den Globus ansieht, kann man feststellen, dass sie seit mehreren Jahr­zehnten im Durchschnitt um 7 bis 8 Prozent pro Jahr wachsen – viermal schneller, als die Vermögen im Durchschnitt wachsen. Wenn man die Milliarden­vermögen also mit einem Steuer­satz von 3 bis 4 Prozent pro Jahr belegt, greift man nicht die Substanz an. Man halbiert lediglich die Wachstums­rate. Das erscheint mir durchaus zumutbar, besonders wenn man bedenkt, was geschieht, wenn der Status quo erhalten bleibt.

Was geschieht dann?
Die Vermögens­ungleichheit, die heute schon viel zu ausgeprägt ist, wird immer noch grösser werden. Und wir sollten nicht vergessen: Vermögens­konzentration zieht Macht­konzentration nach sich. Wer über Milliarden verfügt, kann nicht nur gewaltigen Einfluss auf das politische System ausüben, sondern auch den öffentlichen Diskurs prägen, Thinktanks finanzieren, Stiftungen gründen, Medien kaufen. Gegen alle diese bedrohlichen Entwicklungen kann man nur mit einer Vermögens­steuer und nicht mit Einkommens­steuern vorgehen.

Weshalb?
Nehmen wir das Beispiel von Warren Buffett. Seine Investment-Gesellschaft Berkshire Hathaway schüttet keine Dividenden aus. Buffetts Vermögen beträgt zwischen 60 und 70 Milliarden Dollar, und wenn er Bares braucht, verkauft er einfach ein paar Aktien und bezahlt auf diesen Geldfluss dann Kapital­gewinn­steuern. Diese Steuern belaufen sich pro Jahr auf 3 bis 4 Millionen Dollar, also etwa 0,006 Prozent seines Vermögens. Das ist nur noch ein Rundungs­fehler, so lächerlich wenig, dass der Unterschied zu 0 Prozent vernachlässigbar wird. Einer der reichsten Männer der USA lebt eigentlich steuer­befreit, völlig legal. Da Buffett im klassischen Sinn kein Einkommen hat, würde auch eine extrem progressive Einkommens­steuer daran rein gar nichts ändern. Das kann nur eine Vermögens­steuer korrigieren.

Wofür sollten denn die Einnahmen aus einer Vermögens­steuer verwendet werden?
Mindestens zum Teil für eine Steuer­entlastung der unteren Einkommen und des Mittel­standes. Das sollte den unteren Einkommens­kategorien nicht zuletzt erlauben, mehr Geld auf die Seite zu legen – und ihrerseits Vermögen zu bilden. Eine Vermögens­steuer muss eingesetzt werden, um Vermögens­bildung zu fördern. Aber nicht bei den Super­reichen, sondern in der Unter- und Mittelschicht.

Wird die Covid-Pandemie die Umsetzung dieser Pläne erleichtern? Wird sie unter diesem Gesichts­punkt vielleicht einen positiven Effekt haben?
Epochale Krisen bieten immer auch die Chance von Veränderungen zum Guten. Allerdings muss man eine Vorstellung davon haben, wie dieses «Gute» aussehen soll. Deshalb haben Emmanuel Saez und ich den «Triumph der Ungerechtigkeit» geschrieben. Wir müssen konkrete Strategien entwickeln, wie wir den Heraus­forderungen der zunehmenden Ungleichheit und der strukturellen Steuer­ungerechtigkeit begegnen können. Diese Heraus­forderungen waren schon vor der Covid-Epidemie gewaltig. Heute können wir uns definitiv nicht mehr leisten, an den falschen Antworten festzuhalten.