Was zerstört die Demokratie?

Am Anfang steht der Relativismus. Die erste Wandtafel der aktuellen Ausstellung im Deutschen Historischen Museum in Berlin zitiert aus der Schrift «Vom Wesen und Wert der Demokratie» (1920) des österreichischen Staats­rechtlers Hans Kelsen – der Abhandlung, die titelgebend ist für diese Schau über die Weimarer Republik. Kelsen war ein lebens­langer und kompromiss­loser Kämpfer für Rechts­staatlichkeit und demokratische Werte. In diesem richtungs­gebenden Text erhebt er jedoch den Werte­relativismus zur Grundlage der Demokratie.

Im religiösen Glauben oder in der Moral möge es für jeden von uns zwar absolute Gewissheiten geben, sagt Kelsen – doch wissenschaftlich begründen könne man solche Werte­vorstellungen nicht: «Wer aber absolute Wahrheit und absolute Werte menschlicher Erkenntnis für verschlossen hält, muss nicht nur die eigene, muss auch die fremde, gegenteilige Meinung zumindest für möglich halten. Darum ist der Relativismus die Welt­anschauung, die der demokratische Gedanke voraussetzt», heisst es abermals in der «Allgemeinen Staatslehre».

Kelsen wiederholt diesen Grundsatz noch in zahlreichen weiteren Schriften, so etwa in «Was ist Gerechtigkeit?» aus dem Jahr 1953. In der Zwischen­zeit hatten Faschismus und Rassismus nicht nur die Weimarer und die Erste Republik Österreich, an deren rechts­staatlichem Aufbau Kelsen massgeblich beteiligt gewesen war, zerstört, sondern ihn, den erst zum Katholizismus und dann zum Protestantismus konvertierten Sohn Prager Juden, zum Vertriebenen gemacht.

Doch kann Werte­relativismus eine verbindliche Basis für den liberalen Verfassungs­staat, ja für demokratische Politik sein? Ist das nicht ein offensichtlicher Wider­spruch? Im Gegenteil: Es ist der zentrale Gedanke von Kelsens Demokratie­theorie, die heute wieder so aktuell ist wie vielleicht noch nie seit dem Zweiten Weltkrieg.

Aus Kelsens Sicht lag die Haupt­schuld für das Straucheln der jungen demokratischen Republiken in der Zwischen­kriegszeit an der Kompromiss­losigkeit der politischen Parteien und an ihrem Unwillen zur Kooperation. Der Kompromiss sei aber das Wesen der Demokratie. «Die Demokratie ist die politische Form des sozialen Friedens, des Ausgleichs der Gegen­sätze, der gegenseitigen Verständigung auf der mittleren Linie», hielt er der sozialistischen Seite 1932 in seiner «Verteidigung der Demokratie» entgegen. Die Rechts­autoritären wiederum erinnerte er daran, dass soziale und geistige Vielfalt, also Pluralismus, nun mal die Realität sei und dass keine Führer­figur jemals im Besitz der absoluten Wahrheit sei. Mit Blick auf die bürgerliche Elite, die meinte, sie könne sich mit Hitler die Linken vom Leib halten, hielt er fest: «Die Intellektuellen, die heute gegen die Demokratie kämpfen und damit den Ast absägen, auf dem sie sitzen, sie werden die Diktatur, die sie rufen, wenn sie erst unter ihr leben müssen, verfluchen, und nichts mehr ersehnen als die Rückkehr zu der von ihnen so verlästerten Demokratie.»

Wie Demokratien sterben

In Kelsens feinsinnigen Beobachtungen zur Weimarer Republik und zur Ersten Republik Österreich findet man bereits zahlreiche analytische Ansätze, die in den Siebzigerjahren auch Juan Linz in «The Breakdown of Democratic Regimes» oder aktuell Steven Levitsky und Daniel Ziblatt in «Wie Demokratien sterben» benutzen: Es sind nicht Wirtschafts­krisen oder «fremde Mächte», sondern gewählte Politiker, Präsidenten und Premier­minister, welche die demokratischen Prozesse, die sie an die Macht gebracht haben, unter­minieren und die Demokratie zerstören. Denn Demokratie bedeutet mehr als die blosse Formalität, Wahlen abzuhalten. Sie hat notwendig eine rechts­staatliche, liberale, zivil­gesellschaftliche, ja soziale Dimension. Und sie ist menschlich voraus­setzungs­reich, weil sie selbst­kritische, umsichtig handelnde, auf Verständigung ausgerichtete Akteure benötigt, die das «gute Gespräch» suchen. In Kelsens 1937 in der «Neuen Zürcher Zeitung» geäusserten Worten: «Diese Art von [demokratie-kompatibler] Persönlichkeit erkennt sich selbst im andern wieder, erlebt den anderen a priori nicht als etwas Wesens­fremdes, nicht als Feind, sondern als gleich und daher als Freund, erlebt sein Ich nicht als etwas Einzig­artiges, schlechthin Unvergleichliches und Unwiederholbares.»

Kelsen widerspricht damit dem in den Dreissiger­jahren immer lauter ertönenden Ruf nach dem «Tatmenschen» und dem Freund-Feind-Schema eines Carl Schmitt. Schmitts Wert­absolutismus, so Kelsen, sei ein Merkmal von Diktaturen.

Wenn er schon 1913 eine Schrift über «Politische Weltanschauung und Erziehung» veröffentlicht und in «Vom Wesen und Wert der Demokratie» betont: «Die Erziehung zur Demokratie wird eine der praktischen Haupt­forderungen der Demokratie selbst», dann richtet Kelsen sich damit nicht nur an die Bürger und die Zivil­gesellschaft, die zur Demokratie angeleitet werden müsse, sondern insbesondere auch an die politischen Verantwortungs­träger. Gerade die parlamentarische Demokratie beruht auf der Anerkennung des politischen Gegners als legitimer Mitbewerber, nicht auf seiner Diskreditierung als Todfeind. Ziblatt und Levitsky sprechen hundert Jahre später von zum Überleben der Demokratie notwendigen «gemeinsame[n] Verhaltenskodizes», nach denen «politische Gegner keine Feinde sind». Die wichtigste Verhaltens­regel laute deshalb: «Man stelle sich die Demokratie als ein Spiel vor, das man endlos spielen will.»

Schutz der Minderheit statt Recht des Stärkeren

Da ohne Mitspieler das Spiel zu Ende wäre, muss in der Demokratie der Unterlegene, also die parlamentarische Minderheit, geschützt und somit gewährleistet werden, dass ihr Minderheiten­status womöglich nur vorläufig ist: «Die für die Demokratie so charakteristische Herrschaft der Majorität unterscheidet sich von jeder anderen Herrschaft dadurch, dass sie eine Opposition – die Minorität – ihrem innersten Wesen nach nicht nur begrifflich voraussetzt, sondern auch politisch anerkennt und in den Grund- und Freiheits­rechten, im Prinzipe der Proportionalität schützt», sagt Kelsen in «Vom Wesen und Wert der Demokratie» und fast wortgleich in vielen weiteren Schriften.

Das demokratische System ist demnach von chronischer Vorläufigkeit gekennzeichnet, und Demokratie definiert sich primär durch das Verfahren der Willens­erzeugung in der sozialen Ordnung. Aus diesem Verfahren – und nur aus diesem – ergeben sich allerdings auch die politischen Werte, die zwingend die Grundlage einer echten Demokratie bilden müssen: Individual­rechte, politische Rechte, Minderheiten­rechte, Menschen­rechte. Den Spielregel­katalog des Verfahrens stellt die Verfassung dar; ihr Schieds­richter und somit Hüter der Verfassung ist das Verfassungs­gericht. Die «Zwangs­ordnung darf nur so beschaffen sein, dass auch die Minderheit, weil nicht absolut im Unrecht, nicht absolut rechtlos, jederzeit selbst zur Mehrheit werden kann. Das ist der eigentliche Sinn jenes politischen Systems, das wir Demokratie nennen und das nur darum dem politischen Absolutismus entgegen­gestellt werden darf, weil es der Ausdruck eines politischen Relativismus ist» («Allgemeine Staatslehre», 1925).

Die Verfassungs­gerichtsbarkeit als Hüterin der Regel­einhaltung und insbesondere als Beschützerin der Minderheit war für Kelsen «ein besonders geeignetes Mittel, diese Idee zu verwirklichen» («Wesen und Entwicklung der Staats­gerichtsbarkeit», 1929). Vor allem die Minderheit benötigt Schutz und Regel­konformität – schlicht: Rechts­staatlichkeit. Dass nicht das Recht des Stärkeren, sondern das in langwierigen parlamentarischen Aushandlungs­prozessen zwischen Vertretern verschiedenster Welt­anschauungen als Kompromiss erzielte Recht gilt, ist jedoch eine noch junge zivilisatorische Errungenschaft. Nicht wenigen galt sie in der Zwischen­kriegszeit als Schwäche.

Für Kelsen jedoch war die Entscheidung für oder wider den Parlamentarismus die eigentliche Entscheidung über die Demokratie selbst. Er lehnte sogar ein präsidiales Regierungs­system strikt ab und sah etwa im österreichischen Bundes­präsidenten oder im Weimarer Reichs­präsidenten nur den Rest der monarchischen Ideologie wirken, also einen Ersatz­kaiser: «Von einem streng demokratischen Stand­punkt aus ist für ein solches Organ überhaupt kein Platz, ja die Vorstellung einer von einem Einzel­menschen dargestellten Spitze des Staates im Wider­spruch zur Idee der Volks­herrschaft», formulierte er in der «Allgemeinen Staatslehre» knapp. In der von Kelsen geprägten Verfassung der Ersten Republik Österreich von 1920 war das Präsidialamt daher bloss auf repräsentative Funktionen beschränkt und der Präsident ausserdem nicht vom Volk direkt gewählt. Erst die Novelle – also das Änderungs­gesetz – von 1929 unter der laut Kelsen «schon damals faschistischen Regierung» stärkte das Amt und schuf die Voraussetzungen für eine Macht­verschiebung vom Parlament zum Bundespräsidenten.

Autoritäre lieben Krisen

Die Weimarer Verfassung wies dem Reichs­präsidenten von Beginn an eine überlegene Stellung zu. Ausgestattet mit der Möglichkeit zur Reichstags­auflösung und den weitreichenden Bestimmungen des Artikels 48 (Notverordnungs­recht), machten die Amts­inhaber davon auch umfänglich Gebrauch. Wie Ursula Büttner in «Weimar. Die überforderte Republik» (2008) darlegte, trug gerade die Ausgestaltung des Amts «als Reserve­organ für den Fall des Versagens der anderen demokratischen Institutionen […] dazu bei, dass der Parlamentarismus im Reich schlecht funktionierte, weil sich die Parteien im Vertrauen auf das helfende Eingreifen des Reichs­präsidenten immer wieder der Regierungs­verantwortung entzogen».

Der erste Reichs­präsident, Friedrich Ebert, wies tatsächlich die von Kelsen beschriebenen Charakter­züge auf, die notwendig sind, um ein solches Amt nicht partei­politisch oder autoritär zu missbrauchen. Ebert erliess bis zu seinem Tod Anfang 1925 zwar insgesamt 136 Notverordnungen, tat dies aber – wie 1948 von Clinton Rossiter in «Constitutional Dictatorship. Crisis Government in the Modern Democracies» beschrieben – vor allem in demokratie­politischer Absicht und zur Stabilisierung des Systems. Er nutzte die von der Verfassung für schwierige Zeiten bereit­gestellten Instrumente demnach, um sie zu retten, nicht um sie zu verbiegen. Spätestens ab 1930 jedoch, als die Konjunktur­krise mit harten sozial­politischen Einsparungs­massnahmen beantwortet wurde und als diese Politik der NSDAP zum Aufstieg verhalf, änderte sich die Amts­auffassung des Staats­oberhaupts: Reichs­präsident Paul von Hindenburg und nach ihm Adolf Hitler missbrauchten die Notstands­bestimmungen der Verfassung, um die Verfassungs­wirklichkeit grund­legend zu verändern.

Gerade in der Krise müssen politische Verantwortungs­träger jedoch mit Bedacht handeln und «ihre institutionellen Rechte nicht voll ausschöpfen», wie Ziblatt und Levitsky auch für die Gegenwart zu bedenken geben. Leider kann auch das exakte Gegenteil geschehen: «Einem Demagogen, der sich von Kritikern umzingelt und von demokratischen Institutionen gefesselt fühlt, bieten Krisen eine Gelegenheit, Kritiker zum Schweigen zu bringen und Rivalen zu schwächen.»

Eine solche «Gelegenheit» hatte sich zu jener Zeit in Deutschland ebenso wie in Österreich eröffnet. Auch dort wurde sie von den autoritären Kräften bereit­willig ergriffen. Beiderorts hatte die bürgerliche Elite alles daran­gesetzt, die Sozial­demokraten von der Regierungs­beteiligung auszuschliessen, um keine Kompromisse eingehen zu müssen. Wurde in der Weimarer Republik die NSDAP in die Regierungs­verantwortung geholt, um den Staat umzubauen, so übten sich in der Ersten Republik Österreich die konservativen Parteien in Selbst­faschisierung. Zwar verboten sie die NSDAP, aber nur, um mit der Parole des «Überhitlerns» selbst autoritär zu regieren, das Land in einen Bürger­krieg zu führen und letztlich dem Anschluss an Nazi-Deutschland den Boden zu bereiten.

Staatsstreich in Zeitlupe

Die Erste Republik Österreich und die Weimarer Republik sind nicht an Wirtschafts­krise, Massen­arbeitslosigkeit und Armut zugrunde gegangen, sondern wurden von den Gegnern des Parlamentarismus zur Strecke gebracht. Die Toten­gräber waren nicht in erster Linie die Wählerinnen und Wähler, sondern die rechts­konservativen Eliten, welche sich der Massen­unterstützung durch die National­sozialisten bedienten, um ihrem faktischen Staatsstreich – dem Umbau der parlamentarischen, sozial­politisch geprägten Demokratie zur autoritären Präsidial­republik – Legitimität zu verschaffen. Der Grund für ihre ablehnende Haltung gegenüber dem republikanischen Parlamentarismus lag darin, dass der Erste Weltkrieg und die Revolution die Gewichte verschoben hatten.

Die politische und soziale Privilegierung der alten Eliten war vorbei. Das parlamentarische Verhalten der Parteien­vertreter war wenig integrierend, nicht auf Kompromiss und sozialen Frieden, sondern auf Konfrontation ausgerichtet. Die Mitwirkung der unteren Schichten, die Ausweitung der Staats­aufgaben und die Aussicht auf eine «Diktatur des Proletariats» sorgten nicht nur im Bürgertum und in Teilen der Bauern­schaft für Ablehnung, sondern die sozialen und psychischen Auswirkungen der Hyper­inflation verbreiteten ein generelles Gefühl der Unsicherheit und des Ressentiments. So wurden die Rechts­wendung der Gesellschaft und der Aufstieg der NSDAP in erster Linie von der Schwächung der Mittel­schicht voran­getrieben, die sich nicht mehr repräsentiert fühlte. Sie eröffnete den politischen Raum für den autoritären Tatmenschen schmittschen Zuschnitts, der dem Ruf nach einem «starken Mann» gerecht werden konnte.

Wie damals sind auch heute wieder Prestige­verlust, Abstiegs­angst und ein rasend schneller gesellschaftlicher Wandel die eigentlichen Treiber für den Aufstieg der Rechtsautoritären. Die Stabilität der Demokratie hängt eben auch von ihrer Leistungs­fähigkeit ab, soziale Sicherheit zu organisieren und den gesellschaftlichen Wandel zu moderieren. Abermals sind die Parteien der gesellschaftlichen Mitte – und aufgrund der historischen Erfahrung allen voran die konservativen Parteien – gefordert, als gatekeeper gegenüber den Rechts­extremen und Autoritären zu fungieren: sie nicht in Koalitionen zu holen, ihnen nicht die Verantwortung für Staats­ämter zu übertragen, nicht dadurch zu deren Aushöhlung beizutragen.

Es ist das Ziel des Rechts­populismus, die Institutionen des demokratischen Rechts­staats und damit die Demokratie an sich zu untergraben. Am deutlichsten lässt sich dies heute an den Anfeindungen der Verfassungs­gerichte beobachten. Ob wir nach Ungarn, Polen, Rumänien oder in die Türkei blicken oder die Reden von AfD- und FPÖ-Politikern beim Wort nehmen: Die Verfassungsgerichtsbarkeit wird immer als Störfaktor angesehen. Ihre Rolle als Kontroll­organ der Rechts­staatlichkeit hat in der autoritären Politik­vorstellung keinen Platz.

Kelsen hingegen hat gerade die Bedeutung der Verfassungs­gerichtsbarkeit im Institutionen­gefüge immer wieder heraus­gestrichen. In seiner Autobiografie bezeichnet er den österreichischen Verfassungs­gerichtshof (VfGH), an dem er ein Jahrzehnt lang als Richter tätig war, als sein «persönlichstes Werk». Als die bereits angesprochene Verfassungs­novelle von 1929 nicht nur die Macht­verschiebung von Parlament zu Regierung und Bundes­präsident einleitete, sondern durch eine «Umpolitisierung» der Richterschaft sich auch der lästigen Kontroll­funktion des VfGH entledigen wollte, bezeichnete Kelsen diesen Vorgang rückblickend als «Beginn einer politischen Entwicklung, die unweigerlich zum Faschismus führen musste» («the beginning of a political evolution which inevitably had to lead to Fascism», «Judicial Review of Legislation», 1942).

Die Fiktion des Volkswillens

Und heute? Aufgrund der Faschismus­erfahrung setzte die Bundes­republik Deutschland 1948 bewusst auf eine «selbst­disziplinierte» Demokratie auf der Basis eines starken Bundes­verfassungs­gerichts. Die jungen Demokratien nach 1989 folgten diesem Beispiel. Ungarn kopierte und überbot gar die deutsche Bundes­verfassungs­gerichtsbarkeit, sodass das ungarische Verfassungs­gericht in den 1990er-Jahren wohl das mächtigste der Welt war, wie Jan-Werner Müller in «Wo Europa endet» (2013) darlegte.

Eine solche Institution steht autoritären Populisten natürlich im Wege, weshalb sie alles unter­nehmen, um sie dem eigenen politischen Willen zu unterwerfen – einem politischen Willen, der wie schon in den 1930er-Jahren mit dem «Volkswillen» gleich- und absolut gesetzt wird. Mit der Anrufung des «Volks» wird an die direkte Demokratie appelliert, während das auf Kompromiss­suche ausgerichtete Parlament als «Quatschbude» verhöhnt wird. Damals wie heute findet sich keine rechts­populistische Führer­figur, die nicht der Demokratie – und sei es auch nur als «illiberale Demokratie» gefasst – das Wort reden würde. Allerdings hat Hermann Heller bereits 1930 in «Rechts­staat oder Diktatur?» beobachtet, dass dahinter der Wille steht, «die Demokratie mit der Demokratie zu überwinden, sie immer wieder mit Worten zu bejahen und dem tatsächlichen Inhalt nach zu vernichten». Die Verwendung von Referenden durch Populisten und Autoritäre ist kein Bekenntnis zur Demokratie, sondern bloss der Wunsch, vom Volk ein imperatives Mandat zu erhalten. Es geht nicht darum, einen offenen Diskussions­prozess unter den Wählern auszulösen, im Gegenteil: Die Bürger sollen «bitte schön bestätigen, was die Populisten immer bereits als den wahren Volkswillen erkannt haben».

Nach Kelsen ist der «Volkswille» aber eine blosse Fiktion, ja «an und für sich im höchsten Grade problematisch». Das Staatsvolk könne aufgrund der in modernen Gesellschaften bestehenden Realität sozialer und geistiger Vielfalt gar nicht einen einheitlichen Willen bilden und diesen dann artikulieren, sondern müsse sich darauf beschränken, durch Wahlen «den eigentlichen Apparat der Staats­willens­bildung zu kreieren und zu kontrollieren», schreibt er in «Vom Wesen und Wert der Demokratie». Dieses Volk, auf das sich Rechts­autoritäre gerne berufen, um an eine vorpolitische Gemeinschaft zu appellieren, existiert im modernen pluralistischen Staat gemäss Kelsen gar nicht. Er rät seinen Lesern der «Allgemeinen Staatslehre» deshalb, «sich von der üblichen Vorstellung [zu] emanzipieren, derzufolge das Staatsvolk ein räumliches Zusammen­sein, ein seelisch-körperliches Konglomerat und als solches eine unabhängig von aller Rechts­ordnung existente Einheit einer Vielheit von Menschen ist».

Für ihn als Rechtswissenschaftler ist «das Volk» nicht mehr als eine Rechts­gemeinschaft, das heisst ein juristischer Tatbestand. Das kommt auch in der «General Theory of Law and State» von 1945 zum Ausdruck: «Wenn ein Gebiet von einem Staat zu einem anderen transferiert wird, werden die Einwohner, die Staats­angehörige des Staates sind, der das Gebiet verloren hat und sich in diesem Gebiet aufhalten, ipso facto Staats­angehörige des Staates, der das Gebiet bekommt. Gleichzeitig verlieren sie ihre frühere Staats­angehörigkeit.» («When a territory is transferred from one State to another, the inhabitants who are nationals of the State which has lost the territory and remain in this territory become ipso facto nationals of the State which acquires the territory. At the same time they lose their former nationality.») Zu welchem Volk man gehört, hängt also nur vom Ort ab, dessen Rechts­ordnung man – bei mehr als bloss vorüber­gehendem Aufenthalt – untersteht.

Diese funktionale Definition von «Volk» und damit von Demokratie war damals radikal modern und ist es noch immer. Heute schlägt sie sich unter anderem im Bemühen nieder, die demokratische Mitsprache vom Staats­bürgerschafts­recht zu entkoppeln und Ausländern das Wahlrecht zu erteilen. Angesichts von globaler Mobilität und in vielen Bereichen entnationalisierter Politik bilden Staats­bürger und Wohn­bevölkerung weniger denn je ein homogenes Volk. Was uns trotz unter­schiedlichster Religionen, Welt­anschauungen, Hautfarben und Sprachen verbindet, ist allein die gemeinsame Norm­unterworfenheit. Das oberste Gebot der Demokratie besteht nun darin, auf unverbrüchlicher rechts­staatlicher Basis diese Unter­worfenheit aktiv mitgestalten zu dürfen.