Auf lange Sicht

Swissminiatur der Volksabstimmungen

Zürich und Bern setzen den Trend – und der Aargau wurde als Durchschnitts­kanton von Baselland und Graubünden abgelöst: eine politologische Analyse der ablaufenden Legislatur.

Von Claude Longchamp, 17.06.2019

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Swissminiatur: Der Themenpark im Tessin fasziniert viele Menschen. Berge, Häuser und Eisen­bahnen sind so ausgestellt, dass man den Überblick über das Ganze bekommt – und das Besondere der einzelnen Teile trotzdem erkennt.

Die Schweiz im Kleinen, sie ist auch politologisch faszinierend. Jeden Abstimmungs­sonntag können wir beobachten, wie sich die Kantone zu den einzelnen Vorlagen äussern. Rot und grün eingefärbte Karten zeigen uns jeweils an, wer Ja und wer Nein gestimmt hat – beziehungs­weise wo die Trenn­linien und wo die Gemeinsamkeiten zwischen den Kantonen verlaufen.

Doch wie sieht die Sache eigentlich über eine längere Zeit aus? Wie stehen die einzelnen Kantone zueinander, und wie stehen sie zum grossen Ganzen?

Wir präsentieren: das Swissminiatur der Volks­abstimmungen, konstruiert anhand der Ergebnisse der soeben zu Ende gehenden Legislatur­periode und kontrastiert zu den Ergebnissen einer Legislatur vor dreissig Jahren.

Behördentreue und Kritiker

In den vergangenen dreieinhalb Jahren befanden die Schweizer Stimm­berechtigten insgesamt über 33 Vorlagen. 16 dieser Vorlagen waren Volks­initiativen, die alle scheiterten, 17 waren Referenden über Behördenvorlagen.

Bei diesen Referenden hatten die Behörden 14-mal Erfolg. 3-mal ergab sich damit keine Gefolgschaft: bei der Unternehmenssteuerreform III, bei der Altersreform 2020 und bei der dazugehörigen Finanzierung – wobei die beiden Scharten mit der Staf diesen Mai doch noch ausgewetzt wurden.

Wie trugen die einzelnen Kantone zu dieser Abstimmungs­bilanz bei?

Gehen wir zunächst auf die Behörden­vorlagen ein. Hier kann sich Bundesrat Ignazio Cassis freuen. Kein Kanton war in den vergangenen dreieinhalb Jahren regierungs- und parlaments­treuer als sein Tessin. Der Kanton stimmte in 17 von 17 Fällen den Behörden­vorlagen zu – sogar dann, wenn die Schweiz wie bei der Steuer- und bei der Renten­reform insgesamt Nein sagte.

Die Karte

Das Tessin erscheint deshalb auf der Rangliste der Ja-Sager ganz zuoberst und ist auf unserer politischen Swissminiatur-Karte ganz in Dunkelblau eingefärbt.

Zuunterst auf der Rangliste liegt der Kanton Obwalden. Hier nahmen die Stimmbürger nur 11 von 17 Behörden­vorlagen an. Als notorischer Nein-Sager-Kanton erscheint Obwalden auf der Karte der Schweiz in hellgelber Farbe.

Behördenfreundliches Tessin

Anzahl angenommene Behörden­vorlagen während der laufenden Legislatur

Angenommene Behördenvorlagen
17
16
15
14
13
12
11

Quelle: BFS. Gesamt­zahl der Abstimmungen = 17. Lese­beispiel: Der Kanton Obwalden stimmte bei 11 von 17 Behörden­vorlagen, die während der Legislatur­periode 2016 bis 2019 zur Abstimmung gelangten, mit der Position des Parlaments überein.

Was sagen diese Zahlen aus? Fürs Tessin wohl nicht allzu viel. Der Grund für die hohe Zustimmung ist relativ profan: Er liegt in der Natur der Polit­kampagnen, die im Tessin bei eidgenössischen Vorlagen geführt werden. Diese sind meist kurz – ausser es geht um Dauer­brenner wie die EU oder um Zuwanderungs­fragen. Das verringert die Politisierung und hebt die Zustimmungsbereitschaft.

In Obwalden liegt der Fall anders. Hier versenkten die Stimm­bürger nebst der Unternehmens­steuer- und der Renten­reform in der laufenden Legislatur auch die Fortpflanzungsmedizin, die erleichterte Einbürgerung der dritten Ausländergeneration und das gesamt­schweizerische Energiegesetz. Diese Vorlagen bildeten zuletzt die Eckpfeiler der rechts­konservativen Opposition gegen Entscheidungen, die aus Bundesbern kamen – nicht nur in Obwalden.

Die Nein-Stimmen in vielen Inner- und Ostschweizer Kantonen zeigen, dass die Modernisierung der Gesellschaft und die Wirtschaft neuralgische Punkte sind, bei denen sich Wider­stand von rechter und konservativer Seite formiert. Behörden­vorlagen haben in diesen Kantonen also Mühe, wenn religiöse Wissenschafts­skepsis oder lokale Identität gegen sie ins Feld geführt und mit einem föderalistischen Reflex kombiniert werden kann.

Das Koordinatenfeld

Noch klarer wird dies, wenn man das Stimm­verhalten der Kantone nicht anhand einer einzigen Metrik misst – der Anzahl angenommener Vorlagen –, sondern dieses mit komplexeren politologischen Methoden analysiert.

Wie sich die Lage dann präsentiert, zeigt die folgende Grafik. Sie liest sich wie eine Landkarte: Zwei Kantone, die nahe beisammen­liegen, sind Verwandte im Geist – sie stimmen ähnlich ab. Der graue Punkt in der Mitte symbolisiert die Schweiz. Je weiter ein Kanton davon entfernt ist, desto stärker weicht sein Verhalten also vom gesamt­schweizerischen Mittel ab.

Abweichler in mehrere Richtungen

Verortung bei Behörden­vorlagen während der laufenden Legislatur

ZHBELUSZOWNWGLZGFRSOBSBLSHAISGGRAGTIVDVSNEGEJUCH-1,5-1,0-0,50,00,51,01,5 konservativ/ökologisch-3-2-10123 links/rechts
Durchschnittsschweiz
Punktuell rechtskonservativ
Systematisch rechtskonservativ
Linke Kritik
Tessin
Schweiz

Quelle: BFS. Gesamtzahl der Abstimmungen = 17. Lese­beispiel: Der Kanton Zürich weicht auf der horizontalen Achse («links/rechts») um –0,5 Punkte und auf der vertikalen Achse («konservativ/ökologisch») um 0,7 Punkte vom Gesamt­schweizer Durchschnitts­wert ab. Einige Labels wurden aus Platz­gründen nicht angezeigt. Fahren Sie über die Punkte, um die Werte anzuzeigen.

Die Daten

Sie stammen vom Bundes­amt für Statistik. Für die Analyse verwendet wurde das MDS-Verfahren (multi­dimensionale Skalierung), projiziert auf zwei Dimensionen. Je näher zwei Punkte stehen, desto ähnlicher das Abstimmungs­verhalten, gemessen an der Zustimmung zu einer Vorlage in Prozent­werten. Die Bedeutung der Dimensionen ist interpretations­bedürftig. Klar ist die horizontale Dimension: Sie repräsentiert die Links-rechts-Achse. Die rot eingefärbten Kantone kritisieren Behörden­vorlagen also verstärkt aus linker Warte, die grünen Kantone üben eine rechts­konservative Kritik. Die zweite, vertikale Achse lässt sich nicht haargenau interpretieren. Am ehesten reflektiert sie einen Gegensatz zwischen konservativen (negative Werte) und ökologischen Haltungen (positive Werte).

Wir haben die Kantone in der Darstellung in fünf Gruppen eingeteilt.

  • Durchschnittsschweiz: In diesem Cluster (blau) stehen Kantone wie Basel-Landschaft – dieser sagte immer dann Ja, wenn die Schweiz als Ganzes ebenfalls Ja sagte – sowie Zürich, Bern, Freiburg, Luzern, Grau­bünden und Wallis. Ihr Verhalten wich in den vergangenen drei Jahren kaum je namhaft vom nationalen Mittel ab.

  • Punktuell rechtskonservative Schweiz: In diesem Cluster (gelb) stehen Aargau, Solothurn, Thurgau, St. Gallen, Appenzell Ausser­rhoden, Schaffhausen, Zug, Glarus und Uri. Sie wichen bei einzelnen Abstimmungen von der Rest­schweiz ab – Unternehmens­steuer­reform, Fortpflanzungs­medizin, Einbürgerungen, Energie­gesetz, Asylgesetz oder Geldspielgesetz –, allerdings nicht mehr als 2-mal.

  • Systematisch rechtskonservative Schweiz: Dies ist im nächsten Cluster (grün) anders. Zu ihm gehören nebst Obwalden auch Nidwalden, Schwyz und Appenzell Inner­rhoden. Hier gibt es einen erheblichen modernisierungs­kritischen Sockel an Stimmen, der bei Behörden­vorlagen wiederholt ablehnend zum Ausdruck kommt.

  • Linke Schweiz: Ein ganz anderes Profil hat der vierte Cluster (rot). Er umfasst die West­schweizer Kantone Waadt, Genf, Neuenburg, Jura und daneben Basel-Stadt. Hier kommt bei Behörden­vorlagen oft eine linke Opposition zum Tragen. Am klarsten etwa in Genf: Eine Mehrheit war gegen die zweite Gotthardröhre und die Überwachung von Versicherten. Auch bei der Finanzierung des Agglomerationsverkehrs, bei der erleichterten Einbürgerung und bei der Ernährungssicherheit wichen Kantone im linken Cluster typischer­weise von der Gesamt­schweiz ab.

Im Vergleich zu früher haben sich die Fronten damit verschoben. Ende der 1980er-Jahre war nicht Baselland, sondern Zug die Referenz. Ein gutes Abbild des Landes boten zudem Nidwalden und Solothurn. Namentlich Nidwalden hat sich von diesem Profil entfernt: Der Inner­schweizer Kanton ist mit seiner Steuer­politik nach rechts gewandert und deutlich behörden­kritischer geworden. Gleiches gilt in eingeschränktem Mass auch für Zug.

Verschoben haben sich auch die Positionen von Uri, Obwalden und Glarus. Auch sie stimmen heute bei Behörden­vorlagen rechts­konservativer, sei dies im Einzelfall oder schon recht systematisch. Sie stehen damit in der Nähe des Kantons Schwyz. Dieser war vor dreissig Jahren noch ein Sonderling in der Abstimmungs­landschaft – um ihn hat sich in den kleinen Inner­schweizer Kantonen inzwischen ein eigentlicher rechts­konservativer Block gebildet.

Nach rechts gewandert ist auch der Kanton Baselland. Vor einer Generation gehörte er, ähnlich wie Basel-Stadt, zu den eher linken Kantonen. Am meisten verändert hat sich der Kanton Wallis. Sein ausgesprochen föderalistischer Reflex bei eidgenössischen Abstimmungen ist weitgehend verflogen, sodass er heute zum nationalen Mainstream gehört.

Initiativenfreunde und -gegner

All diese Entwicklungen lassen sich auch anhand einer anderen Kategorie von Abstimmungen beobachten: den eidgenössischen Volksinitiativen.

Die Logik ist dabei umgekehrt. Anders als bei Behörden­vorlagen geht man bei Volks­initiativen in der Regel von einer Ablehnung aus: Regierung und Parlament empfehlen ein Nein; die Stimm­bevölkerung folgt dem Ratschlag.

Bei den 16 Abstimmungen während der laufenden Legislatur war dies durchgehend so. Sämtliche Begehren, egal ob von linken oder von rechten Komitees eingereicht, scheiterten am Verdikt der Stimm­berechtigten. Das war in jüngerer Zeit nicht immer so; in den voraus­gehenden Legislaturen seit 2003 wurden stets eine, zwei, drei, ja gar vier Volks­initiativen angenommen.

Die Karte

Das gesamtschweizerische Bild entspricht allerdings nicht dem Bild in den Kantonen. Wäre bloss in Genf und Jura abgestimmt worden, so wären auch in der laufenden Legislatur gleich sechs Initiativen durch­gekommen. Denn die beiden Kantone folgten nur in 10 von 16 Fällen den Empfehlungen des Parlaments. Sie sind auf der unten stehenden Karte gelb eingefärbt. Auch in Neuenburg, Waadt und Tessin wurden öfter Initiativen angenommen.

Als deutlich folgsamer erwiesen sich die bevölkerungs­reichen Kantone Zürich und Bern sowie Grau­bünden und Appenzell Ausser­rhoden. Sie haben zuletzt alle Initiativen gemäss Behörden­empfehlung verworfen und sind auf der Karte in Dunkel­blau eingefärbt. Die restlichen Kantone, die gelegentlich Ja zu einer Initiative sagten, sind in helleren Blautönen dargestellt.

Initiativenfreudige Westschweiz

Anzahl abgelehnte Volks­initiativen während der laufenden Legislatur

Abgelehnte Initiativen
16
15
14
13
12
11
10

Quelle: BFS. Gesamt­zahl der Abstimmungen = 16. Lese­beispiel: Der Kanton Jura stimmte bei 10 von 16 Initiativen, die während der Legislatur­periode 2016 bis 2019 zur Abstimmung gelangten, mit der Position des Parlaments überein.

Dieses Muster lässt sich am besten mit den Vorlagen selbst erklären: Es kamen tendenziell mehr linke als rechte Initiativen zur Abstimmung.

Begehren von links waren die Atomausstiegsinitiative, die AHV-plus-Initiative, die Fair-Food-Initiative und mehrere Volks­initiativen für die Ernährungssouveränität. Sie waren jeweils in ausgewählten Kantonen populär. Genf und Jura befürworteten diese Volks­initiativen sogar durchwegs. In Genf passierten zudem ökologisch ausgerichtete Vorlagen wie die Hornkuhinitiative und die Initiative für eine grüne Wirtschaft.

In Freiburg und Wallis, die wir als Teil der Durchschnitts­schweiz eingestuft hatten, scheiterten dagegen alle linken und ökologischen Volks­initiativen. Angenommen wurde aber die CVP-Volksinitiative gegen die Ehestrafe. Diese fand auch in allen rechts­konservativen Kantonen Zustimmung, ob katholisch oder reformiert. (Diese Vorlage wäre bei den Ständen angenommen worden, scheiterte aber am Volksmehr. Inzwischen wurde der Entscheid vom Bundes­gericht wegen vorenthaltener Information aufgehoben.) Als Überraschung kam auch Neuenburg als zustimmender Stand hinzu.

Weniger mit Ja stimmende Kantone finden sich bei der Durchsetzungsinitiative der SVP. Angenommen wurde sie einzig in Uri, Schwyz, Ob- und Nidwalden sowie in Appenzell Inner­rhoden und im Tessin. Es war eines von wenigen Begehren, denen diese Kantone in der letzten Legislatur zustimmten.

Das Koordinatenfeld

Verteilt auf ein zweidimensionales Feld, ergibt sich ein ähnliches, aber nicht identisches Bild wie bei den Behördenvorlagen.

Die Cluster verteilen sich nun leicht anders: Das linke Lager (rot) erscheint diesmal zersplitterter und weiter weg vom Zentrum. Es findet sich auch der rechts­konservative Pol (grün) wieder, angeführt von Appenzell Innerrhoden.

Weniger deutlich getrennt erscheinen die punktuell konservative Schweiz (gelb) und die Durchschnitts­schweiz (blau). Dieser Block bestimmt die Mehrheits­meinung und sorgt dafür, dass Volks­initiativen meist scheitern.

Bürgerliche Zentrumsnähe

Verortung bei Volks­initiativen während der laufenden Legislatur

ZHBEURSZNWGLZGFRSOBSBLGRTGTIVDVSNEGEJUCH-1,5-1,0-0,50,00,51,01,5 konservativ/ökologisch-3-2-10123 links/rechts
Durchschnittsschweiz
Punktuell rechtskonservativ
Systematisch rechtskonservativ
Linke Kritik
Tessin
Schweiz

Quelle: BFS. Gesamtzahl der Abstimmungen = 16. Lese­beispiel: Der Kanton Zürich weicht auf der horizontalen Achse («links/rechts») um –0,2 Punkte und auf der vertikalen Achse («konservativ/ökologisch») um 0,6 Punkte vom Gesamt­schweizer Durchschnitts­wert ab. Einige Labels wurden aus Platz­gründen nicht angezeigt. Fahren Sie über die Punkte, um die Werte anzuzeigen.

Bilanz

Das Swissminiatur der Volks­abstimmungen sieht im Licht der vergangenen dreieinhalb Jahre zusammen­gefasst also folgender­massen aus:

  • Die beiden bevölkerungs­reichsten Kantone Zürich und Bern prägen die Abstimmungs­schweiz heute deutlicher denn je. Sie unter­scheiden sich kaum mehr und machen zusammen über 30 Prozent der Schweiz aus.

  • Graubünden mit seiner Konsens­kultur und seiner Sprachen­vielfalt gehört auch zu jenem Gebilde, das man heute als «Durchschnitts­schweiz» bezeichnen könnte. Diese Schweiz wird bei Behörden­vorlagen von Baselland, Luzern und Wallis und bei Volks­initiativen namentlich von Appenzell Ausserrhoden repräsentiert. Um diese Kantone herum muss man die heutigen Trend­setter an Abstimmungs­sonntagen suchen.

  • Definitiv gefallen ist also der Mythos, der aus den 1960er-Jahren datiert und damals sogar wissenschaftlich untermauert war: dass der Aargau der Trend­kanton bei schweizerischen Volks­abstimmungen sei.

  • Ein wichtiger Grund dafür ist: Mit der Modernisierung der Schweiz richtete sich der politische Schwer­punkt weg von kleinen bürgerlichen Kantonen wie Zug hin zu den grossen urbanen Zentren.

  • Nicht alle Städte sind aber zur nationalen Mehrheits­beschafferin geworden. Das gilt für Basel, Lausanne und Genf. Genf repräsentiert sogar die «andere Schweiz» am besten: Nirgends werden so viele Behörden­vorlagen abgelehnt, nirgends werden so oft Volks­initiativen angenommen.

  • Das Tessin ist ein Querschläger. Das Tessin stimmte für die gewerkschaftliche AHV-Initiative, aber gegen den rot-grünen Atom­ausstieg, für die ökokonservative Hornkuh­initiative, aber strikte gegen ökologische Vorlagen, für die Durchsetzungs­initiative der SVP, aber auch für die Ehe-und-Familie-Vorlage der CVP.

Nun spielt immer ein Zufalls­faktor mit, wenn man sich eine Miniatur­schweiz bastelt. Im Themen­park von Melide ist die Autobahn­raststätte von Würenlos nachgebaut, die St. Moritzer Bobbahn und das Schloss von Chillon – nicht aber das Zürcher Fraumünster.

Ähnlich ist es bei unserer politik­wissenschaftlichen Swissminiatur-Analyse: Die Abstimmungs­vorlagen, auf denen sie beruht, beeinflussen die ermittelten Positionen der Kantone. Wäre in den vergangenen vier Jahren über andere Initiativen und Referenden abgestimmt worden, wären – mit Ausnahme von Zürich und Bern – leicht andere Aussagen entstanden.

Das politische Swissminiatur ist somit kein dauerhaftes Bild. In zehn oder zwanzig Jahren wird die Schweiz wieder anders aussehen.

Claude Longchamp

Claude Longchamp ist Politik­wissenschaftler und Historiker. Er ist Lehr­beauftragter der Universitäten Bern und Zürich, Gründer und Verwaltungs­rats­präsident des Forschungs­instituts GFS Bern. Während dreissig Jahren analysierte er Volks­abstimmungen für das Schweizer Fernsehen.

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