Das Märchen des unfähigen Staates

Bei der Digitalisierung des Staates hinkt die Schweiz Europa hinterher. In E-Government-Rankings liegt sie regelmässig auf den letzten Plätzen. Die Ursache dafür ist schnell ausgemacht: das Fehlen eines einheitlichen digitalen Bürger­kontos, einer sogenannten E-ID, einsetzbar für den Kauf bei Zalando und gleichzeitig für das Melden von Mängeln beim Strassenbelag.

Die Wirtschafts­dachverbände haben deshalb in den Turbogang geschaltet. In ihrem Schlepptau: Bundes­rätin Karin Keller-Sutter. «Die Wirtschaft wie auch die Nutzerinnen und Nutzer warten auf eine Lösung», warnt sie. Gemeinsam propagiert wird ein privatisiertes Modell der digitalen Identität. Nicht der Staat, sondern Unternehmen sollen die E-ID entwickeln und anbieten.

Nächsten Dienstag berät der Ständerat das dazugehörige E-ID-Gesetz. Bereits vorgespurt hat der Nationalrat. Die Mehrheit der bürgerlichen Politiker – und auch der Bundesrat selbst – war der Ansicht, die Bundes­verwaltung solle nur eine Hintergrund­rolle bei der E-ID spielen: Sie solle zwar die Identitäten der Nutzer prüfen, aber keine eigene Schnitt­stelle zu den Bürgerinnen einrichten. Nur die Privat­wirtschaft sei imstande, robuste und sichere Technologien zu entwickeln, hiess es: Der Staat sei unfähig in der Informatik.

Gerne verweist die Wirtschafts­lobby – allen voran der Hauptakteur Swiss Sign Group, ein Konsortium von Banken und Versicherungen – dabei auch aufs Ausland. Die wirklich erfolgreichen E-Identity-Initiativen seien allesamt von privaten Firmen voran­getrieben worden, versichert sie dem Publikum.

Doch diese Darstellung ist falsch.

Unsere Nachforschungen zeigen: Die Schweiz ist mit ihrem aktuellen E-ID-Gesetz nicht die Regel, sondern die Ausnahme. Beinahe alle EU-Staaten setzen neben privaten auch auf staatliche Lösungen. Dies vor allem wegen der höheren Akzeptanz: Bürgerinnen sollen sich bei der digitalen Identität nicht auf Sachbearbeiter eines E-Commerce-Unter­nehmens verlassen müssen, sondern auch den guten alten Beamten­schalter vorziehen können.

Die aktuelle Situation in Europa

Das staatliche Angebot in Österreich ist die sogenannte Bürgerkarte. 2003 hat der östliche Nachbarstaat sein E-ID-Produkt lanciert und wurde damit Pionier für E-Government. Am Anfang harzte es mit der Verbreitung, doch mittlerweile wurde die Bürgerkarte um die Handy­signatur erweitert. Herausgegeben wird die Karte von einer öffentlichen Bestätigungs­stelle, angesiedelt beim Finanzministerium.

Belgien gehört zu den E-Identität-Pionieren in Europa. Die Politik hat die E-ID lange Zeit zur Staats­aufgabe erklärt. Vertrieb und Prüfung erfolgen durch Beamte. Erst in jüngster Zeit hat sich mit itsme eine Banken­lösung etabliert. Auch in Portugal und Spanien war der Staat der Treiber mit der elektronischen Karte, für das Smartphone wurden mobile Varianten entwickelt.

Deutschland war 2010 eines der ersten Länder, die den elektronischen Personal­ausweis ausgeführt haben. Die Karte mit elektronischem Chip fand erst nur wenig Verbreitung, mit der AusweisApp2 wurde nun erfolgreich die mobile Verbreitung forciert. In den letzten Jahren gesellten sich private ID-Lösungen von Verimi und der Post dazu.

In Frankreich hat eine E-ID generell einen schweren Stand. Mehrere Anläufe auf nationaler Ebene sind gescheitert. Der französische Verfassungsrat hat eine Initiative dazu verworfen: Staatliche Dienst­leistungen sollen nicht mit kommerziellen Zwecken verbunden sein. In Frankreich ist die Privat­sphäre unantastbar. Die französische Datenschutz­behörde CNIL, eine sehr einfluss­reiche Institution, hat sich gegen diese Verknüpfung ausgesprochen. Der Konsens in Frankreich heisst: E-ID ja, aber ohne die Privat­wirtschaft. Nun koexistieren private und öffentliche Angebote für verschiedene Sektoren.

Die Schweizer Wirtschafts­verbände berufen sich beim Lobbying jedoch nicht auf Mittel- oder Südeuropa. Sie richten ihren Blick gerne nach Skandinavien.

Etwa nach Schweden und Dänemark. Dort haben die Banken die Nase vorn. Studien erklären das mit dem hohen Vertrauen in die Branche. Den Banken wird eine hohe technologische Kompetenz attestiert, auch während der Finanzkrise hat das Ansehen skandinavischer Banken kaum gelitten. In Dänemark beträgt die Nutzungs­quote der NemID (dänische E-ID-Marke) fast 100 Prozent. Der Grund dafür ist allerdings gesetzlicher Zwang: Alle Behörden­gänge müssen zwingend digital erfolgen.

Die Lehren aus dem Ausland

Zusammengefasst lässt sich sagen: Fast alle Länder setzen beim Thema E-ID auf hybride Modelle, also auf eine Koexistenz von privaten und staatlichen Angeboten. Zurzeit lassen sich 13 EU-Staaten ihre elektronischen Identifizierungs­systeme gemäss der neuen eIDAS-Verordnung der EU zertifizieren. Die meisten davon mit ihren staatlichen E-ID-Lösungen.

Unter allen Ländern sind Dänemark, Italien und England die einzigen mit einem vergleichbar privatisierten Modell wie die Schweiz (wobei auch in Italien eine staatliche Alternative existiert). Doch auch das dänische Beispiel lässt sich nicht eins zu eins auf die Schweiz übertragen, handelt es sich doch um eine konzessionierte Private Public Partnership im Auftrag des Staats: Die Herausgabe der sogenannten NemID wird regelmässig ausgeschrieben.

Das jetzige E-ID-Gesetz in der Schweiz ist hingegen so formuliert, dass sich auf dem Papier jedes Unter­nehmen dafür qualifizieren kann. De facto wird aufgrund der hohen Sicherheits­anforderungen aber ein Pseudo­wettbewerb resultieren, der früher oder später in ein Monopol des Konsortiums Swiss Sign münden wird.

Der Fall Dänemark zeigt zudem: Wenn Hoheitsaufgaben der Finanzindustrie überlassen werden, besteht immer ein Restrisiko. So wurde das Banken­konsortium Nets, das den Zuschlag für die NemID erhielt, vor fünf Jahren von amerikanischen Investoren gekauft. Das Konsortium wurde aufgelöst, der Vertrag lief aus. Die Ausschreibung musste wieder von neuem beginnen.

Aus vergleichenden Länderstudien und Untersuchungen geht hervor, dass die Akzeptanz und die Verbreitung einer öffentlichen E-ID stark von kulturellen Faktoren abhängen. In Ländern mit einem hohen Bewusstsein für die Privat­sphäre, mit einer langjährigen Identitäts­karten-Tradition und hohem Vertrauen in den Staat haben sich staatliche Lösungen etabliert.

Die Schweiz erfüllt alle drei der genannten Kriterien. Es ist daher fragwürdig, dass es hierzulande keine staatliche Anlauf­stelle geben soll.

Schweizer wollen keine private E-ID

Zumal eine überwältigende Mehrheit eine solche Stelle befürwortet. So geben in einer gestern veröffentlichten Demoscope-Studie 87 Prozent der Befragten an, der Staat solle die E-ID herausgeben. In Auftrag gegeben wurde die Umfrage vom Verein Public Beta, von der Allianz Digitale Gesellschaft und den Konsumenten­schutz­verbänden der Deutsch­schweiz und der Romandie. Gemäss der Studie vertrauen 75 Prozent der befragten Stimm­bürger grundsätzlich dem Staat in Sachen Datenschutz. Privat­unternehmen vertrauen derweil nur 3 Prozent. Die hiesige E-ID-Politik zielt damit diametral am Volkswillen vorbei.

Alle EU-Staaten, die zu Beginn mit privaten Pionier­projekten operierten, haben später eine staatliche E-ID eingeführt. Das gilt selbst für das Digitalisierungs-Vorzeigeland Estland und für das banken­freundliche Schweden. Dies aus Gründen der Inklusion und der Niederschwelligkeit: Bürger sollten nicht extra ein Bankkonto bei den Identitäts­anbietern eröffnen müssen, um einen Termin beim Standesamt zu beantragen. Und sie sollen bei der E-ID auch auf eine kommerzfreie Variante zurückgreifen können.

Um den Kommerzfaktor streiten sich die Schweizer Parlamentarier. Im E-ID-Gesetz ist unter Artikel 16 Absatz 2 explizit von «Nutzungs­profilen» die Rede, also von Daten­spuren, die die heraus­gebenden Unter­nehmen zu Geschäfts­zwecken sammeln und auswerten. Gemäss der jetzigen Fassung dürften diese Bürger­daten überhaupt nicht ausgewertet werden. Dies hat die Ständerats­kommission auf Druck der Zivil­gesellschaft zuletzt veranlasst.

Eine laute bürgerliche Minderheit, darunter auch die Ständeräte Andrea Caroni (FDP) und Peter Hegglin (CVP), wird aber nächste Woche versuchen, diesen Passus rund um die Daten­kommerzialisierung wieder zu ändern. In einer früheren Variante war lediglich die Weitergabe an Dritte verboten, nicht aber die Daten­auswertung durch die Unternehmen selbst. Sollte Artikel 16 wieder verändert werden, könnten Privat­unternehmen ein datenbasiertes Geschäfts­modell rund um die E-ID entwickeln.

Der Bundesrat ist auf dem Holzweg

Die Schweiz will die Lancierung eines digitalen Passes – mit Ausnahme der Kantone Zug und Schaffhausen – ganz dem Markt überlassen. Widerstand dagegen kam bisher von Netzaktivisten, von der Linken und von einigen bürgerlichen Politikerinnen wie Doris Fiala (FDP). Sie hatten versucht, einen Passus für eine staatliche Anlauf­stelle in den Entwurf zum E-ID-Gesetz einzuschleusen. Vergeblich – der Grundsatz­entscheid ist bereits gefallen.

Dabei sind gemäss der aktuellen Demoscope-Umfrage nur gerade 2 Prozent der befragten Bürger der Meinung, dass private Unter­nehmen die E-ID herausgeben sollen. Dass es für Herrn und Frau Schweizer eine absurde Vorstellung ist, ein Benutzer­konto bei Digitec oder auf der Website von McDonald’s Schweiz anzulegen, nur um ihren Umzug anmelden zu können, interessiert das bürgerlich dominierte Parlament offenbar nicht.

Auch nicht den Bundesrat. Die Landes­regierung attestiert sich absurder­weise gleich selbst die totale Inkompetenz in Sachen Technologie. «Staatliche Identifizierungs­mittel (...) können nicht auf die sich schnell ändernden Bedürfnisse und neuen Technologien reagieren», sagt Karin Keller-Sutter. Und verweist in defätistischer Manier auf die «Erfahrungen im Ausland».

Der Realitätscheck zeigt jedoch ein anderes Bild dieser «Erfahrungen»: Im Inland wie auch im Ausland ist sehr wohl ein Bedürfnis nach staatlicher Einmischung bei der digitalen Identität vorhanden. Die Schweiz wäre mit ihrem privatisierten Modell einmal mehr ein merkwürdiger Sonderfall.