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Freie Fahrt für unfreie Bürger

Mit mehr Strassen will der Bund den drohenden Verkehrs­kollaps verhindern. Diese Strategie ist umstritten. Warum setzen sich raffiniertere Lösungen nicht durch?

Von Marcel Hänggi, 28.02.2019

Eine Frage der Perspektive: Oben auf der A3 bei Schinznach-Bad AG wird man sagen, die Strassen seien zu eng für noch mehr Verkehr. Unten im Schatten des Viadukts wird man sagen, das Land sei zu eng für noch mehr Strassen. © Nicolas Faure/Fotostiftung Schweiz

«Die Schweiz hat ein Verkehrs­problem», sagt Jürg Röthlisberger, der oberste Strassen­bauer der Schweiz. Das Problem, das er sieht, lautet in einem Wort: Stau. Er will es lösen – «faktenbasiert, ohne Dogmen, ohne Gut und Böse».

Einen solchen Ansatz würden auch die zwei Verkehrs­planer für sich in Anspruch nehmen, mit denen die Republik über die Strassen­politik des Bundes sprach. Und doch kommen sie zu teilweise anderen Schlüssen als der Direktor des Bundes­amtes für Strassen (Astra).

Doch bleiben wir zunächst beim Astra. Es liegt in Ittigen bei Bern, in einer Landschaft, die aussieht, als hätte ein Modell­bauer die bisherigen Lösungen für das Verkehrs­problem an einem Ort konzentrieren wollen. Oben am Horizont ein Berner Bauernhaus mit Walmdach, unten im Tal die Verwaltungs­gebäude in zeitgenössischer Architektur. Daneben fliesst die Worble in einem Betonbett auf eine Talenge zu, über die sich die Viadukte der Autobahn und der Intercity-Bahnstrecke Bern–Zürich spannen. Durch die Viadukt­bögen zwängen sich auf halber Höhe das Trassee der S-Bahn und, am Boden, die Kantons­strasse. Daneben ist gerade noch Platz für ein kleines Betonwerk.

Hier versteht man sofort: Das Verkehrs­problem ist eine Frage der Perspektive. Oben, auf dem Autobahn­viadukt über die Worble, wird man sagen: Die Strassen sind zu eng für noch mehr Verkehr. Unten am Bach wird man sagen: Das Land ist zu eng für noch mehr Strassen.

Das System kollabiert

«Wir müssen die Staus bekämpfen, um die Leistungs­fähigkeit des National­strassen­netzes zu erhalten», sagt Astra-Chef Röthlisberger. 25’853 Staustunden zählte das Astra 2017 auf den Schweizer National­strassen, 7,4 Prozent mehr als im Vorjahr. «Andernfalls kollabiert das System, und der Verkehr drängt in die Fläche – dorthin, wo der Langsam­verkehr ist, die Schulwege, der Busverkehr.»

Das Autobahnnetz wurde vor sechzig Jahren geplant, in einer Zeit extremer Wachstums- und Fortschritts­gläubigkeit. Ist dieser Ansatz heute noch zweckmässig? Unbedingt, findet Röthlisberger: «Unser Strassen­netz ist von unten gewachsen. Deshalb sind bei uns auch die Rand­regionen gut erschlossen, und die Leute können bleiben, wo sie sind – weil sie dank des guten Verkehrs­netzes mobil sind.»

Kontinuierliches Wachstum

Länge des Nationalstrassennetzes in Kilometern

1970198520002017010002000 Kilometer
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Quelle: Bundesamt für Statistik/Astra

«Von unten gewachsen» – das steht für Freiheit. «Von oben» wäre für Röthlisberger das Gegenteil: «Wir greifen nur ein, wo es Probleme gibt. Man könnte auch von oben herab planen. Das wäre – überspitzt gesagt – Pyongyang.»

Aber die Eingriffe erfolgen auch in der Schweiz nach einem Plan, und der kommt von oben, vom Bund.

Die neuste Auflage dieses Plans findet man in der hundertseitigen Botschaft des Bundesrats zum «Strategischen Entwicklungs­programm National­strassen» (STEP National­strassen) vom vergangenen September. 8,156 Milliarden Franken beantragt der Bundesrat bis 2023 für Betrieb, Unterhalt und vor allem den Ausbau der National­strassen. Der Nationalrat wird in der Frühlings­session darüber beraten.

Eine Kriegserklärung

In der Botschaft wagt der Bundesrat auch einen Ausblick auf die Zeit nach 2023: Zwischen den grossen Städten sollen die Auto­bahnen konsequent auf sechs Spuren ausgebaut werden.

Die Pläne haben es in sich, und Röthlisberger hat mit Interviews die Gemüter noch aufgestachelt. Von doppelstöckigen Auto­bahnen sprach er und von «Einfalls­achsen in die Städte hinein».

«Das tönt wie eine Kriegs­erklärung. Inakzeptabel!», twitterte darauf Regula Rytz, Präsidentin der Grünen und ehemalige Verkehrs­direktorin der Stadt Bern. Auch FDP-Nationalrat Kurt Fluri, Stadt­präsident von Solothurn und Präsident des Städte­verbands, hielt öffentlich dagegen.

Dort, wo die «Einfalls­achsen» auf die Städte treffen sollen – in Biel, Luzern oder Zürich –, gibt es teils heftigen Widerstand. Dort finden Stimmen Gehör, die weniger Verkehr fordern statt mehr Strassen.

Natürlich gebe es Fahrten, über deren Sinn man streiten könne, sagt Astra-Chef Röthlisberger. «Aber wenn jemand über die Grenze fährt, um ein paar Franken billiger einzukaufen: Ist es dann die Aufgabe des Staats zu sagen, das sei sinnlos? Wenn die Leute das wollen, wäre es sehr hässlich, das zu verunmöglichen.» Zu freien Bürgern gehört für ihn auch die freie Fahrt.

Röthlisberger, gelernter Tiefbau­zeichner und studierter Bauingenieur, spricht direkt und nie ausweichend. Er mag klare Bilder. «Der Verkehr fliesst wie Wasser», sagt er, «darum müssen die Übergänge zwischen den Hierarchien des Netzes funktionieren. Die Städte müssen den Verkehr aufnehmen, den die Auto­bahnen bringen, und können nicht die Schotten dicht machen, sonst kollabiert das System.»

Wo ein Bedarf ist, muss man handeln

Ist das nun nicht auch «Pyongyang»? Zwingt da nicht das System die Städte, den Verkehr aufzunehmen, den sie nicht wollen? «Das ist kein Zwang», sagt Röthlisberger. «Die National­strassen dienen vorab den Städten und Agglomerationen, sie sind eigentliche Drainage­leitungen. Deshalb geben uns die Städte den Auftrag, ihnen den Verkehr, zum Beispiel abends, abzunehmen und morgens zuzuführen. Aber sie wollen ihn nicht aufnehmen. Das geht nicht. Wir müssen da gemeinsam Lösungen finden, denn es gibt einen Auftrag des Volks: Der Nationalstrassen- und Agglomerations­fonds (NAF) wurde 2017 an der Urne angenommen.»

Ein starkes Argument: Alle Kantone und auch alle grossen Städte haben Ja gesagt zum NAF, der eine «ausreichende Strassen­infrastruktur in allen Landes­gegenden» fordert. Aber wenn es handfest wird, wenn die Autobahn in das urbane, bewohnte Gebiet stösst, kommt es zu Widerstand.

Die Bevölkerung wünscht sich weniger Verkehr – und stimmt trotzdem stets für mehr Verkehr: Das 2002 neu eröffnete Teilstück der A5 bei Solothurn. © Nicolas Faure/Fotostiftung Schweiz

Doch da erklärt sich Röthlisberger für nicht zuständig: Der Westast Biel, die Spange Nord Luzern und der Zürcher Rosengarten­tunnel liegen allesamt in der Planungs­hoheit der jeweiligen Kantone, nicht des Bundes. In Biel, wo der Streit besonders heftig tobt, könnten die Autobahn­gegner in Röthlisberger sogar einen unerwarteten Verbündeten finden: «Wenn nach fünfzig Jahren Planung immer noch gestritten wird, dann sage ich: Lassen wirs doch bleiben!»

Der geplante Ausbau des National­strassen­netzes soll Engpässe beseitigen, aber er wird auch Mehr­verkehr hervorbringen. Das steht so in der STEP-Botschaft des Bundesrates. Und auch Jürg Röthlisberger gesteht unumwunden ein, dass neue Verkehrs­wege zu neuem Verkehr führen. Das gelte für den privaten Auto­verkehr genauso wie für den öffentlichen Verkehr auf der Schiene, sagt er: «Aber was gewinnen wir aus dieser Erkenntnis? Der Bedarf ist da, und der politische Auftrag aus den Volks­abstimmungen ist klar. Also müssen wir handeln.»

So einfach ist das. Sagt Astra-Direktor Röthlisberger.

Böser Verkehr, gute Mobilität

Für den Bedarf, den er decken will, hat sich ein Begriff eingebürgert: Mobilität. Kein Politiker würde mehr Verkehr fordern, aber die meisten wollen Mobilität.

Bei «Verkehr» denkt man an Abgase, Lärm und Zeitverlust. «Mobilität» hingegen klingt nach Möglichkeiten, nach Freiheit. Ein Blick auf die Verwendung der beiden Wörter seit den 1930er-Jahren zeigt, dass man früher mehr von Verkehr sprach und heute mehr von Mobilität.

Zwei Wörter und ihre Verwendungshäufigkeit

Häufung der Begriffe «Verkehr» und «Mobilität» zwischen 1930 und 2008 im deutschsprachigen Korpus von Google Books, geglättet.

1930195020080,0026% Verkehr0,0016% Mobilität0,0000,0040,008%

Quelle: Google Books Ngram Viewer

Ist «Mobilität» also womöglich einfach ein hübscheres Wort für «Verkehr»?

Mehr Strassen, mehr Stau

Kay Axhausen ist Professor für Verkehrs­planung an der ETH Zürich. Er spricht lieber nur von «Verkehr». Der Begriff «Mobilität» sei ihm zu unscharf, sagt er und zieht in seinem Büro auf dem Zürcher Hönggerberg ein Fachbuch mit dem Titel «Still Stuck in Traffic» (immer noch im Stau) aus dem Regal.

Es handelt davon, dass ein Ausbau der Kapazitäten Engpässe oftmals nicht beseitigt und manchmal sogar verschlimmert. Das Paradox wurde seit den 1930er-Jahren immer wieder wissenschaftlich beschrieben. Konkret läuft es so ab:

  • Die Verkehrsplanung stellt einen Mobilitäts­bedarf fest.

  • Sie befriedigt den Bedarf mit mehr Strassen.

  • Die neuen Strassen führen zu Mehrverkehr.

  • Der Mobilitäts­bedarf bleibt unbefriedigt.

Da scheint eine Planung die Probleme hervorzubringen, die sie lösen soll. Ist eine solche Politik noch vernünftig?

«Ja», sagt Kay Axhausen, «die Verkehrsämter arbeiten auf wissenschaftlicher Grundlage. Wir bilden ja viele der Leute aus, die da arbeiten, wir erstellen Studien für die Ämter und stehen im ständigen Austausch.»

Der Verkehrshunger scheint unersättlich zu sein. Das zeigt auch ein Blick in die Daten der Bundesämter für Statistik und Raumentwicklung: Durchschnittlich waren Schweizerinnen und Schweizer von 1994 bis 2015 stets zwischen 80 und 100 Minuten pro Tag unterwegs – der Ausbau des Verkehrs­netzes hat daran nichts geändert. Nur die Wege wurden länger. Noch deutlicher zeigt sich der Trend, wenn man weiter zurückschaut (hier, auf Seite 76): Wir legen weitere Strecken zurück als früher, aber wir sparen keine Zeit, im Gegenteil.

Dafür kostet uns die Mobilität immer mehr. 1919 wendeten die Schweizer Haushalte 1,2 Prozent ihres Budgets für Mobilität auf – das Einkommen von drei Arbeits­tagen pro Jahr. Heute sind es 11 Prozent, mehr als für Lebens­mittel: Sechs Wochen pro Jahr arbeiten wir allein dafür, mobil sein zu können.

«Vorn die Ostsee, hinten die Friedrichstrasse»

Ist das ständige Streben nach grösserer mobiler Freiheit also nur eine teure Illusion? Verkehrs­forscher Axhausen sieht es nicht so negativ: «Es stimmt, dass man immer mehr Geld für Mobilität ausgibt. Aber man hat auch mehr davon: Man kann zwischen mehr Arbeits­plätzen, Wohnorten oder Freizeit­angeboten wählen.»

Dank besserer Verkehrswege könne man sich also mehr Wünsche erfüllen – doch für alle werde es nie reichen, sagt Axhausen: «Kurt Tucholsky schrieb, sein ideales Haus sei ‹eine Villa, vorn die Ostsee, hinten die Friedrich­strasse›. Ausser vielleicht einem Mönch im Kloster wünschen sich alle Menschen stets mehr Mobilität.»

Anders sieht es Vincent Kaufmann, Professor für Stadtsoziologie und Mobilitäts­analyse an der ETH Lausanne. Wo Axhausen von Wünschen spricht, sieht er Zwänge am Werk: «Wie wir uns entscheiden, wird zu einem grossen Teil durch die Angebote bestimmt, die existieren.»

Kaufmanns Forschung deutet darauf hin, dass die Menschen die zusätzlichen Möglichkeiten der Mobilität nicht mehr als Freiheits­gewinn erleben, sondern als Zwang. Er verweist auf eine Erhebung in zahlreichen Ländern, an der er beteiligt war: «Ein grosser Teil der Befragten gab an, er würde lieber gemächlicher leben, wäre lieber weniger unterwegs. Wenn wir immer schneller immer weiter reisen, ist das nicht Ausdruck eines Wunsches. Es ist für viele einfach die am wenigsten schlechte Lösung, die sie gefunden haben.»

Der ETH-Professor stellt den vom Bund geplanten Autobahn­ausbau infrage: «Warum muss man auf Teufel komm raus den Stau bekämpfen und die Leute dazu drängen, immer weitere Distanzen zurückzulegen?»

Verkehr ist nicht wie Wasser

So werde die Schweiz allmählich zu einer einzigen grossen Agglomeration. Kaufmann hält das für einen Verlust und sogar für einen Verlust an Mobilität, verstanden in einem weiten Sinne: «Als ich nach der Schule das Studium begann und in die Stadt meiner Universität zog und mich auf das neue Umfeld einliess, markierte das einen neuen Lebens­abschnitt. Das ist eine Form von Mobilität. Wenn ich aber immer am gleichen Ort wohnen bleibe und an den Ort der Ausbildung oder an den Arbeitsplatz pendle, vermeide ich die Auseinandersetzung mit dem neuen Ort. So gesehen ist gerade nicht mobil, wer pendelt.»

Ob diese Überlegungen all jene trösten, die heute Tag für Tag im Stau stehen? In jenen Staus, die Röthlisberger auflösen will, damit der Verkehr wieder fliesst wie Wasser?

Mobilitäts­forscher Kaufmann denkt in grösseren Zusammenhängen und kritisiert die Denkweise der Verkehrsplanung. Etwa Röthlisbergers Wasser­metapher: «Die suggeriert, dass es in der Verkehrs­planung um das Gleiche gehe wie im Wasserbau: Man kanalisiert, leitet um – aber man hat keinen Einfluss auf die Menge, die fliesst.»

Die an der Flüssigkeits­dynamik orientierten Modelle, mit denen die Schweizer Verkehrs­planung heute arbeitet, wirken auf ihn wie eine selbsterfüllende Prophezeiung: «Wenn man sagt, der Verkehr wird um so und so viel zunehmen, und das Angebot darum entsprechend ausbaut, dann wird das neue Angebot auch genutzt – und die Prognose erfüllt sich.»

Man war auch schon weiter als heute

Die Modelle der Ämter seien wissenschaftlich zwar einwandfrei, sagt auch Kaufmann. «Aber als Soziologe frage ich: Was bewirkt die Verkehrs­planung für die Gesellschaft, für die Umwelt? Diese Fragen kommen zu kurz. Da war man auch schon weiter als heute.»

Er denkt an die 1970er-Jahre. Damals beauftragte der Bundesrat eine Experten­kommission, eine Gesamtverkehrs­konzeption Schweiz (GVK-CH) zu erarbeiten. Man stand unter dem Eindruck der jungen Umwelt­bewegung und des Erdöl­preis­schocks von 1973 und wollte nicht einfach den Prognosen folgen, sondern lenken und den motorisierten Individual­verkehr reduzieren.

In dem Projekt steckte viel Wissen – aber die Experten gingen technokratisch vor, mit wenig Sinn für die Funktions­weisen der Politik. Der GVK-CH-Schluss­bericht von 1977 verschwand für Jahre in der Bundes­verwaltung, wurde zurechtgestutzt – und 1988 erlitt das Projekt an der Urne Schiffbruch.

Für Kaufmann war die GVK ein interessanter Versuch, weil sie die Verkehrs­planung nicht auf Staus und Strassen reduzierte, sondern ganzheitlich begriff und die Folgen für den Alltag und das Leben der Menschen mitdachte. Für Astra-Chef Röthlisberger hingegen «war das so ein gescheiterter Versuch, top-down zu planen».

Doch vielleicht muss der oberste Strassen­bauer des Bundes seine Einschätzung ein wenig justieren. Denn den im «Entwicklungs­programm National­strassen» geplanten Autobahn­ausbau entwickelte er noch unter der damaligen CVP-Verkehrs­ministerin Doris Leuthard. Anfang Jahr hat SP-Bundesrätin Simonetta Sommaruga das Uvek übernommen. Sommaruga ist Mitglied des Vereins Umverkehr, und das Ziel dieses Vereins ist eine deutliche Reduktion des Verkehrs. In einem Interview hat sie sich von den langfristigen Aussagen der STEP-Botschaft schon einmal vorsichtig distanziert.

Freiheit voller Widersprüche

Doch das ist von einem Verein leichter gesagt als für eine Bundesrätin getan. Denn es streben in der Verkehrs­planung zwar alle nach mehr Freiheit. Doch die Freiheit steckt voller Widersprüche. Weil man gern vorn Ostsee und hinten Friedrich­strasse hätte. Weil jeder gleichzeitig Verkehrs­teilnehmer ist und unter dem Verkehr der anderen leidet. Weil man die Welt einmal vom Stau auf der Autobahn­brücke und einmal vom Ufer der Worble aus wahrnimmt. Darum wird sich die Bevölkerung auch weiterhin weniger Verkehr wünschen – und für mehr Verkehr stimmen.

Gibt es Auswege aus dem Dilemma?

«Ja», sagt Soziologe Vincent Kaufmann: «Wir sollten mehr Langsamkeit wagen.»

«Ja», sagt Verkehrsforscher Kay Axhausen: «In Singapur hat man beschlossen, dass die Zahl der Autos nicht mehr zunehmen soll. Nun braucht, wer ein Auto besitzen will, eine Bewilligung dafür. Die Bewilligungen sind begrenzt und müssen alle zehn Jahre neu ersteigert werden. Das lässt sich machen, man braucht nur die politischen Mehrheiten.»

«Ja», sagt Strassenbauer Jürg Röthlisberger. «Ich bin ein Fan des Mobility-Pricing. Damit könnten wir dem Bürger sagen: Du kannst nach wie vor immer alles haben, aber du musst zahlen dafür.»

Eine vierte Baregg-Tunnelröhre geht noch

Keiner dieser drei Auswege scheint derzeit mehrheitsfähig. Und darum geht es wahrscheinlich so weiter wie bisher: Wo Staus entstehen, wird ausgebaut.

Dreht sich die Wachstums­spirale also endlos weiter? «Nein», sagt der Astra-Direktor Röthlisberger. «Irgendwann stösst das Wachstum an physische Grenzen, auf der Strasse, auf der Schiene und in der Luft. Viel mehr geht ja heute schon nicht mehr. Eine vierte Baregg-Tunnelröhre geht noch, eine fünfte nicht mehr.»

Spätestens dann werden die Zwänge der Worble über die Freiheiten der Brücke triumphiert haben.

Zum Autor

Marcel Hänggi schreibt Bücher und Artikel zu Umwelt-, Wissenschafts- und Technik­themen. Er gehört zu den Initianten der Gletscherinitiative, die fordert, die Treibhausgas­emissionen bis 2050 netto auf null zu senken.

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