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«In Apotheken verkauft, in kleinen Mengen»

Serie «Let’s Talk About Drugs»: Heute präsentiert Ruth Dreifuss in Mexiko den Bericht der Weltkommission für Drogenpolitik. Zentrale Forderung: die Regulierung des Kokainhandels. Eine verrückte Idee? Wir sprachen mit der Alt-Bundesrätin.

Interview von Daniel Ryser (Text) und Thomas Brasey (Bilder), 24.09.2018

«Wir benutzen das Wort Regulierung, weil die Legalisierung dieser Substanzen nur unter zum Teil strengen Bedingungen funktioniert.»

1,7 Kilogramm Kokain pro Tag: Das ist die Menge, die sich Menschen allein in Zürich jeden Tag durch die Nase ziehen. Schweizweit sind es pro Tag rund 13,7 Kilogramm. Vom Verkauf des verunreinigten Stoffs profitieren die Drogenkartelle. Abhängigkeitsexperten sind sich hierzulande einig: Die heutige Drogenpolitik ist gescheitert.

Zu diesem Thema veröffentlichen wir die Serie «Let’s Talk about Drugs». Den Auftakt macht ein Interview mit Alt-Bundesrätin Ruth Dreifuss. Sie präsentiert heute in Mexiko den Jahresbericht der Weltkommission für Drogenpolitik (Global Commission on Drug Policy, GCDP), der sie vorsteht. Der verheerende Krieg gegen die Drogen, so der Bericht, müsse beendet werden – mit einer Regulierung der Produktion und des Verkaufs von Kokain.

Ruth Dreifuss, es ist wohl kein Zufall, dass Sie Ihren Bericht, der in der Konsequenz ein Ende des Kriegs gegen die Drogen fordert, in Mexiko präsentieren.
Nein, das ist kein Zufall. Mexiko ist eines der Länder, die am meisten unter einer repressiven Drogenpolitik leiden. Die Produktion und der Transit liegen in den Händen krimineller Organisationen. Der Staat hat die Kontrolle verloren – mit menschlichen Kosten, die unglaublich klingen: hunderttausend Tote, zwanzigtausend Menschen, die verschwunden sind, Massengräber, die fast täglich gefunden werden, und ein Konsum, der nicht sinkt.

Im Dezember wird der Linke Andrés Manuel López Obrador sein Amt als Präsident antreten. Erhoffen Sie sich einen Umschwung, weg von weiterer Militarisierung?
Ja, das hoffen wir. Ich halte deswegen auch die Präsentation unseres Berichts, mitten in der Übergangsphase, für nicht schlecht gewählt. López Obrador hat angekündigt, dass er gewillt ist, in Bezug auf den Krieg gegen Drogen Reformen anzugehen. Man weiss aber noch wenig darüber.

Und was war die Politik des noch amtierenden Präsidenten Enrique Peña Nieto?
Obwohl es Peña Nieto vor seinem Amtsantritt anders angekündigt hatte, hat er die Politik seines Vorgängers weitergeführt. Die Folgen waren verheerend: Nachdem er die Militarisierung des Kampfs gegen das organisierte Verbrechen intensiviert und die grösseren Kartelle zerschlagen hatte, wurde der Kampf unter den Nachfolgern, der Kampf um Regionen, nur noch härter geführt. Der neue Präsident hat angekündigt, dass er daraus Lehren gezogen habe und den Pegel der Gewalt senken wolle. Eine Priorität, die man angesichts des Leids, die der Krieg gegen die Drogen in den letzten sechzehn Jahren angerichtet hat, sehr gut verstehen kann.

Der Bericht, den Sie heute in Mexiko vorstellen, trägt den Titel: «Regulierung. Die verantwortungsvolle Kontrolle von Drogen» («Regulation – The Responsible Control of Drugs»). Was verstehen Sie unter Regulierung, und wie soll damit die verloren gegangene Kontrolle über den Markt zurückgewonnen werden?
Man muss mit den Begriffen in der Tat sehr genau sein. Wenn ein neues Gesetz das alte ablöst und dieses neue Gesetz die Möglichkeit eines neuen Markts eröffnet, kann man durchaus statt von Regulierung auch von Legalisierung sprechen. Die Liberalisierung des Markts hingegen wäre etwas anderes: ein Genussmittelmarkt mit einem niedrigen Niveau von Kontrolle. Wir benutzen das Wort Regulierung, weil die Legalisierung dieser Substanzen nur unter zum Teil strengen Bedingungen funktioniert. Dieser Prozess setzt grosse Sorgfalt voraus. Wenn man im Kontext von Legalisierung von neuen Gesetzen spricht, stellen sich zwei Fragen: Wie kommt man zu den neuen Gesetzen? Und was ist ihr Inhalt? Die Inhalte und Bedingungen unterscheiden sich nach Substanzen, nach Risiken für die Bevölkerung und die Konsumenten.

Im Bericht steht, dass man bei einer Regulierung die Lehren berücksichtigen müsse, die man aus den Erfahrungen mit legalen Märkten für potenziell risikoreiche Substanzen gezogen hat. Man müsse das Risiko einer «Über-Kommerzialisierung» minimieren. Können Sie das ausführen?
Das ist eine Anspielung auf Big Tobacco mit ihrer aggressiven Werbung, ihren gefälschten Studien, den Slogans, die gezielt die Jugend angesprochen haben für einen Stoff, der schneller abhängig macht als Kokain. Ich erinnere mich gut daran, als in meiner Zeit als Gesundheitsministerin die Vereinigung Gastro Suisse zusammen mit Tabaklobbyisten zu mir gekommen ist. Man habe jetzt einen guten, verantwortungsvollen Slogan, den man mir ans Herz legen wolle: «Rauchen ist etwas für Erwachsene».

Was haben Sie geantwortet?
Gibt es etwas Attraktiveres für die Jugend als die Verheissung, erwachsen zu sein?

Heute wollen Sie Lockerungen, zum Beispiel beim Kokain. Bei Big Tobacco forderten Sie Verschärfungen. Warum?
Kofi Annan hat einmal gesagt: «Drogen haben viele Leben zerstört. Aber eine falsche Drogenpolitik hat noch viel mehr Leben zerstört.» Diesen Satz unterschreibe ich. Schauen Sie, ich habe dieses Thema nicht als meine Lebensaufgabe gesucht. Es hat mich gefunden, weil ich als Bundesrätin für das Betäubungsmittelgesetz zuständig war. Ich habe sehr viel gelernt damals, als die Menschen an Heroinüberdosen und Aids gestorben sind. Ich verharmlose keinesfalls die Schwierigkeiten von Menschen, die unter Sucht leiden. Und ich verstehe die Sorgen von denen, die sich vor einer Öffnung des Drogenmarktes fürchten. Aber das Verbot hat uns einen breiten Schwarzmarkt gebracht, und die Gesundheit der Konsumenten konnte nur verbessert werden, als klar wurde, dass eine drogenfreie Gesellschaft ein Traum ist.

Wie meinen Sie das?
Ich habe kein Interesse daran, dass so viele Menschen wie möglich so viele Substanzen wie möglich so gefährlich wie möglich konsumieren. Im Gegenteil. Und genau das ist letztlich der Sinn einer Regulierung des Drogenmarkts: Wir wollen weder einen unkontrollierten kapitalistischen Markt noch einen unkontrollierten kriminellen Markt.

«Schauen Sie sich unsere Organisation an: Wir versammeln nicht gerade Menschen, die bekannt sind für verrückte Ideen.»

In der Schweiz werden jeden Tag rund 13,7 Kilogramm Kokain konsumiert. Erfahrene Suchtpsychiater hierzulande fordern wie Sie eine Regulierung. Wie würde die aussehen?
Eine Regulierung variiert je nach der Gefährlichkeit eines Stoffs. Beim Kokain haben wir keine Erfahrungen mit Regulierungen. Anders als bei Heroin, wo wir Erfahrungen mit der Abgabe in einem sehr streng regulierten Markt gemacht haben, nämlich mit Abgabe nur auf ärztliche Verschreibung. Oder bei Cannabis, wo wir sehr verschiedene Regulierungen kennen: vom offenen Zugang bis hin zu einem streng kontrollierten Staatsmonopol.

Und was bedeutet das nun für die Regulierung von Kokain?
Sie liegt irgendwo zwischen den beiden Extremen von frei zugänglichem Cannabis und extrem streng reguliertem Heroin. Das Suchtpotenzial von Kokain ist höher als das von Cannabis, aber niedriger als das von Heroin. Wir wissen, dass viele Menschen in unseren Gesellschaften Kokain ohne Probleme konsumieren. Sinn ergeben würde für mich eine Abgabe über Apotheken, in Mengen, die einem individuellen Konsum entsprächen, an einheimische Erwachsene verkauft, verbunden mit einer Aufklärung über die Risiken des Konsums.

Damit ich Sie richtig verstehe: Sagen Sie damit, es ist ein Fakt, dass Substanzen wie Kokain in einem erheblichen Mass konsumiert werden, in einem derart erheblichen Mass, dass letztlich der Staat dafür verantwortlich ist, dass die Leute sich sauberen, fair produzierten Stoff durch die Nase ziehen können?
Ja, das sage ich. Die Art und Weise, wie genau man das macht und wo das gekauft und produziert werden kann, ist das, was wir Regulierung nennen. Die Gefährlichkeit der reinen Substanzen wie Alkohol, Nikotin oder Kokain ist gegeben. Die können wir nicht verändern. Was wir aber ändern können, sind die Bedingungen: der unreine Stoff, der gefährliche Konsum im Versteckten, die Stigmatisierung von Konsumenten und Abhängigen sowie der kriminelle Handel. Die Opioidkrise in den USA mit 72’000 Überdosen im letzten Jahr ist ein Beispiel dafür, warum es Regulierung braucht: Die Leute wissen nicht, was genau sie auf dem Schwarzmarkt kriegen, und dort ist zunehmend der hoch konzentrierte Stoff Fentanyl beigemischt. Je besser man Bescheid weiss, desto weniger Schaden richtet man an.

Das heisst, dass auch die Produktion reguliert werden muss.
Aber natürlich. Der Gedanke dabei ist folgender, und er ist nicht revolutionär: Wer ist verantwortlich für die Regulierung von Substanzen, die in der Gesellschaft präsent sind und mit Gefahren verbunden sind? Der Staat? Der Fabrikant? Der Verkäufer? Wer ist im Problemfall haftpflichtig? Wir haben viele Beispiele, wie derartige Dinge reguliert werden können. Als Gesundheitsministerin war ich auch zuständig für die Nahrungsmittelkontrolle. Und ich musste wissen, aus welchem Material Trinkflaschen für Kinder hergestellt werden dürfen. Durch das Verbot von Drogen hat man aber eine Sonderkategorie von Genussmitteln geschaffen, die unter anderen Regeln steht als alle anderen. Diese Regel ist die einfache, aber wenig effiziente Regel des Verbots. Sie hat den Schwarzmarkt geschaffen, um die Nachfrage zu befriedigen.

Wird eine Regulierung des Drogenmarkts die kriminellen Organisationen schwächen?
Auf jeden Fall wird sie das. Eines ist klar: Ein gewisser Schwarzmarkt wird immer bleiben, so wie es auch bei Zigaretten einen Schmuggel gibt. Als Bundesrätin war ich zum Beispiel auch zuständig für Transplantationen und die damit verbundenen Regulierungen, die extrem streng sind. Trotzdem blieb ein Graubereich: Wenn Sie sehr reich sind, können Sie nach China reisen und sich dort eine Niere kaufen. Trotzdem gilt für mich der Grundsatz: Was ethisch verantwortungsvoll vom Staat besser kontrolliert werden kann, das muss der Staat kontrollieren. Der Drogenmarkt ist im Moment der grösste Markt der kriminellen Organisationen. Wenn man ihnen diesen Markt entreisst, ist das eine erhebliche Schwächung.

Die Kokapflanze ist aber auch die Lebensgrundlage unzähliger Kleinbauern. Würden sie bei einer Regulierung berücksichtigt?
Das ist der Weg, den wir vorschlagen. Bei der Cannabislegalisierung in den USA gibt es zwei Modelle: In gewissen Staaten verbot man jenen, die in der Vergangenheit wegen eines Drogendelikts verurteilt wurden, in diesem nun legalisierten Bereich zu arbeiten. Der Bundesstaat Kalifornien hat genau das Gegenteil beschlossen: Die besten Verkäufer seien die, so die Meinung des Gesetzgebers, die Erfahrung mit dem Stoff haben. Man hat also Leute, die im nicht regulierten Markt tätig waren, in den regulierten Markt übernommen. Eine Regulierung von Kokain kann nicht bedeuten, dass man Menschen am unteren Ende der Drogenpyramide ihre Lebensgrundlage entzieht. Man muss sie in die Legalität überführen.

Manche würden das als verrückte Idee bezeichnen.
Schauen Sie sich unsere Organisation an: Wir versammeln nicht gerade Menschen, die bekannt sind für verrückte Ideen. Was wir vorschlagen, ist eine schrittweise Regulierung, die bei eher traditionellen Produkten wie Cannabis beginnt. Wir kennen die Schwierigkeiten von neuen Gesetzgebungen und ihrer Implementation. Wir wissen, dass es für gewisse Länder jetzt schon schwierig ist, mit Alkohol umzugehen. Und die verfehlte Drogenpolitik, der Krieg gegen die Drogen, hat in manchen Ländern dazu geführt, dass die Strukturen dieser Länder noch weiter geschwächt wurden.

Wie meinen Sie das?
Es gibt ja nicht nur die armen Teufel, den Kokabauer im abgelegenen Gebirge, den Dealer, der kein anderes Auskommen gefunden hat, die Mutter, die aus finanzieller Not mit Kokain im Bauch durch die halbe Welt reist. Der unregulierte Drogenmarkt hat zu einer massiven strukturellen Korruption geführt: Richter, Politiker, Polizei, ganze Staatsapparate sind davon verseucht. Das ermöglicht keine grossen Schritte. Das wäre sowieso ein Fehler: Wenn eine Regulierung zu streng ist, kann man sie immer noch lockern. Umgekehrt ist es viel schwieriger: alles zuerst einmal zuzulassen und dann zu verschärfen.

Was auffällt: Mitglieder in Ihrer Organisation sind in erster Linie ehemalige Staats- und Regierungschefs, von Portugal, Griechenland, Brasilien oder Mexiko. Was haben diese Leute während ihrer Amtszeit erkannt?
Sie haben erkannt, dass es Lösungen gibt für das Problem. Die einen schon während ihrer Amtszeit, andere erst danach. Der Portugiese Jorge Sampaio etwa hat den Drogenkonsum entkriminalisiert, als er im Amt war – ein erster wichtiger Schritt. Aleksander Kwaśniewski dagegen, der ehemalige Präsident Polens, hat während seiner Amtszeit die Kriminalisierung erhöht. Heute sagt er: Das war ein grosser Fehler.

Aber könnte ein Land wie die Schweiz Kokain gegen den Willen der USA und der Uno regulieren?
Die USA sind das Land, das in Bezug auf die Regulation mit Cannabis am meisten experimentiert – und zwar gegen jede internationale Konvention, die sie zudem selbst lange sehr hart verteidigt haben. Natürlich können Länder experimentieren. Neuseeland hat gerade ein neues Betäubungsmittelgesetz verabschiedet, das bisher verbotene Genussmittel nach Gefährlichkeitsklassen einstufen und so zulassen will. Das ist ein sehr grosser Schritt in Richtung Regulierung und Schadensbegrenzung.

Sie haben das ja selbst schon einmal gemacht: Heroin – zwar sehr streng – reguliert abzugeben. Wie haben Sie das gemacht?
Das war eine Notsituation, die zudem sehr sichtbar war. Ich wurde 1993 Bundesrätin, als viele längst verzweifelten und der Bundesrat auch bereits erste Schritte eingeleitet hatte, die Not zu bekämpfen, vor allem dank Leuten, die in der Aidsbekämpfung engagiert waren, oder dank Ärzten, die vor Ort, etwa am Platzspitz, das Elend der Drogenabhängigen erkannt hatten.

Sie waren aber schon vorher aktiv.
Ja, ich bin zuvor Stadträtin in Bern gewesen. Dort hatten wir 1986 das erste Fixerstübli eröffnet. Wir wussten, dass es neue Wege braucht; dass Verbot, Repression, abstinenzorientierte Therapie nicht ausreichen. Es war ein Zusammenspiel von Leuten, die direkt betroffen waren, von Therapeuten, Menschen, die helfen wollten, und von den Behörden, die letztlich dazu Ja oder Nein sagen mussten. Und in der Schweiz haben sie Ja gesagt, weil sie wussten, dass das Volk hinter ihnen stand. Es hat ja mehrere Abstimmungen gegeben. Die kirchlichen Behörden unterstützten die Politik ebenfalls, im Namen der Solidarität und des Mitgefühls. Die politische Kultur und die Kleinräumigkeit der Schweiz haben geholfen.

Und wie haben Sie dem internationalen Druck standgehalten?
Wir haben die Abstimmungen gewonnen. Unsere Position gegenüber der internationalen Drogenkontrollbehörde war immer klar: Wir tun, was wir tun müssen. Wir machten mit beim Kampf gegen das internationale Verbrechen und kontrollierten zum Beispiel unsere Banken strenger in Bezug auf Geldwäscherei. Wir haben aber auch klargemacht, dass wir es sind, die für die Gesundheit und das Wohlbefinden unserer Bevölkerung verantwortlich sind, und dass wir uns hier von keiner internationalen Organisation reinreden lassen.

Was waren die Reaktionen?
Ich habe später öfter gehört: «Also gut, Frau Dreifuss, Sie wollen Heroin verschreiben. Sie in der Schweiz können das kontrollieren, denn Sie sind reich, die Ärzte haben ein gutes Einkommen, die Polizei ist nicht korrupt, aber bitte, sprechen Sie in der Welt nicht zu laut darüber.» Man hat uns zuerst zum Sonderfall Schweiz gemacht. Aber dann kamen Delegationen aus der ganzen Welt. Ich konnte sie nicht zählen. Der Sonderfall wurde zum Normalfall. Sieben europäische Staaten haben seither die regulierte Heroinabgabe übernommen, und die Frage stellt sich, aus aktuellen Gründen, jetzt auch in den USA und in Kanada.

Suchtpsychiater kritisierten im Kokain-Report der «Wochenzeitung», nach den Fortschritten mit dem Heroin sei man auf halbem Weg stehen geblieben. Wie sehen Sie das?
Wir sind nicht dort, wo wir sein sollten. Aus den Augen, aus dem Sinn, könnte man sagen. Die Probleme sind nicht mehr derart drängend, das Leid nicht mehr so gross, und wenn, dann ist es nicht mehr so sichtbar. Aber auch wenn es langsam vorangeht, denke ich, dass wir den «Rank» finden werden. Zuerst beim Cannabis. Die Frage ist, wie man jetzt am besten regulierte Pilotprojekte einführen kann, die anschaulich machen, was die Folgen dieser regulierten Produktion auf Schweizerboden und des Verkaufs durch verschiedene Stellen wie Apotheken oder Spezialgeschäfte sind. Und wie das Betäubungsmittelgesetz angepasst werden muss. Gleichzeitig nervt es mich ein wenig, dass in Bezug auf Regulation in der Schweiz bisher fast nur über Cannabis gesprochen wird. Natürlich ist es die meistkonsumierte Substanz und somit auch ein breiter, lukrativer Schwarzmarkt. Hier klaffen Gesetz und Realität am weitesten auseinander. Aber aus der Gesundheitsperspektive ist Cannabis letztlich das kleinste Problem, das wir haben. Aber vielleicht kann es als Türöffner dienen für weitere Regulierungen.

Weltkommission für Drogenpolitik

Die unabhängige Organisation hat sich zum Ziel gesetzt, den sogenannten Krieg gegen die Drogen zu beenden, sie will in Bezug auf Drogen eine Politik der Schadensminderung vorantreiben. Präsidiert wird die Kommission von Ruth Dreifuss. Die Alt-Bundesrätin verantwortet politisch die regulierte Heroinabgabe, die in der Schweiz in den 1990er-Jahren eingeführt wurde. Ein Erfolgsmodell. Seit 2011 publiziert die Kommission jährlich einen Bericht zur Drogenpolitik. Erstmals legt sie nun konkrete Vorschläge vor, wie eine regulierte Drogenpolitik aussehen könnte.

Mitglieder der Kommission sind unter anderen verschiedene ehemalige Staats- und Regierungschefs von Kolumbien, Mexiko und Brasilien sowie der ehemalige Nato-Generalsekretär Javier Solana. Auch der kürzlich verstorbene Uno-Generalsekretär Kofi Annan gehörte der Kommission an.

Serie: Let’s Talk About Drugs

Wie könnte man in der Drogenpolitik – analog zur regulierten Abgabe von Heroin zu Beginn der 1990er-Jahre – Fortschritte erzielen, die der organisierten Kriminalität schaden und den Konsumenten sauberen Stoff garantieren? Über solche Fragen sprechen wir mit Fachleuten in der Schweiz und den USA.

Was ist Ihre Meinung zur Drogenpolitik?

Gibt es Alternativen zum Krieg gegen die Drogen? Was halten Sie von einer regulierten Abgabe von Kokain? Welches sind die Vorteile, welches die Risiken einer kontrollierten Legalisierung? Wir freuen uns auf Ihren Beitrag!

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