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Gestörte Harmonie

Die Schweiz rief den Steuerwettbewerb – und wird ihn nicht mehr los. Die leidige Geschichte zweier Reformjahrzehnte.

Von Simon Schmid, 11.09.2018

Die Steuervorlage (SV) 17 hat eine weite Reise hinter sich. Fünf Jahre lang wurde in der Politik um das Gesetzespaket gerungen, das die Besteuerung von internationalen Unternehmen in der Schweiz neu regeln soll.

Die unterschiedlichsten Elemente kamen im Lauf der Zeit hinzu, wurden wieder entfernt, nur um später wieder aufgenommen zu werden, wie ein kleiner Ausschnitt der Entstehungsgeschichte zur SV 17 zeigt (ein Glossar aller Begriffe findet sich am Schluss des Textes):

  • 2014: In der Vernehmlassung enthielt die damalige Unternehmenssteuerreform III noch eine zinsbereinigte Gewinnsteuer, eine erhöhte Dividendensteuer auf qualifizierte Beteiligungen und sogar noch eine Kapitalgewinnsteuer.

  • 2015: In der ersten Botschaft dazu fielen die Kapital- und die zinsbereinigte Gewinnsteuer weg, dafür wurden Forschungs- und Entwicklungsabzüge eingeführt.

  • 2016/2017: In der Abstimmungsvorlage war die zinsbereinigte Gewinnsteuer wieder enthalten, dafür wurde die Dividendensteuer gestrichen.

  • 2018: In der Botschaft zur Steuervorlage 17 flog die zinsbereinigte Gewinnsteuer erneut hinaus, dafür kam die Dividendenbesteuerung wieder hinein.

  • Aktuell ist wieder eine zinsbereinigte Gewinnsteuer enthalten, allerdings so modifiziert, dass nur der Kanton Zürich sie nutzen könnte, dazu eine abgeschwächte Dividendensteuer und neu auch ein Teil der Reform der Altersvorsorge AHV.

Ein gutschweizerischer Kompromiss sei das jetzige Paket, ist deshalb auch zu hören: ein Deal, der niemanden richtig befriedigt und mit dem doch alle leben können – wenn der Reformzug dann endlich losfährt.

Tatsächlich enthält die Reform – Stand heute, nach fünfjähriger Beratungsodyssee – ein bisschen etwas für alle:

  • die Abschaffung der Steuerprivilegien für Holdings und andere Statusgesellschaften (für die EU und die OECD);

  • die Patentbox und weitere neue Steuersparinstrumente (für die Holdings und andere Statusgesellschaften);

  • einige Entschärfungen dieser Instrumente (für die Allgemeinheit, damit niemand die Steuersparerei übertreiben kann);

  • Bundesgelder (für die Kantone) sowie

  • ebenfalls Bundesgelder und höhere Lohnbeiträge für die AHV.

Doch dies ist die enge, unmittelbar auf die Vorlage bezogene Interpretation.

Die eigentliche Geschichte der Steuervorlage beginnt nämlich nicht vor fünf, sondern vor zwanzig Jahren. Und zwar mit einer Entscheidung über den Steuerwettbewerb in der Unternehmenswelt und das Verhältnis der Schweiz dazu. Die Folgen sind noch nicht bewältigt.

Unternehmenssteuerreform I

Steuerprivilegien für internationale Firmen gab es in gewissen Kantonen schon lange: Glarus hatte 1903 ein Schlupfloch für seine Drucker und Textilfabrikanten geschaffen, Zug die Holdingfirmen seit 1921 bevorteilt.

1997 beschloss der Bund im Rahmen der Unternehmenssteuerreform (USR) I, diese Praxis landesweit zu legalisieren. Damit wurde es zur offiziellen Doktrin, internationale Firmen tiefer zu besteuern als lokale Firmen.

Ironischerweise lief dies unter dem Schlagwort der «Steuerharmonisierung»: In allen Kantonen sollten dieselben Regeln bei den Unternehmenssteuern gelten. Doch die Idee wurde einseitig umgesetzt. Die Harmonisierung wurde nur formell vorgenommen, auf dem Papier – nicht materiell, in Wirklichkeit.

Wie viele Steuern eine Firma tatsächlich zahlen sollte, blieb weiterhin den Kantonen überlassen. Mehr noch: Die USR I räumte ihnen sogar zusätzliche Flexibilität bei den Bemessungsgrundlagen ein.

Die Reform trat am 1. Januar 1998 in Kraft – mit dem Ziel, «die Attraktivität des Wirtschaftsstandorts Schweiz, insbesondere für die Holdinggesellschaften und die KMU, zu verbessern und den Aufschwung zu unterstützen», hiess es in der damaligen Medienmitteilung des Eidgenössischen Finanzdepartements.

Sie war ein Sieg für den dannzumal amtierenden freisinnigen Finanzminister Kaspar Villiger und eine Niederlage für dessen Vorgänger aus der SP, Otto Stich, der sich zuvor für einheitliche Steuersätze starkgemacht hatte.

Die Schweiz beschloss damals, im internationalen Wettlauf um niedrige Steuern ganz vorne dabei zu sein. Und alles daranzusetzen, anderen Ländern ihre Unternehmen abzujagen und deren Steuersubstrat hierherzuholen.

Was tatsächlich gelang. Hunderte international tätige Konzerne verlegten in den Nullerjahren ihren Sitz in die Schweiz. Die Steuereinnahmen schossen in die Höhe – vor allem auf Bundesebene, getrieben von Holdings, Domizil- und gemischten Gesellschaften: der heiligen Dreifaltigkeit der Standortpolitik.

Die Firmen liessen sich in Kantonen wie Basel-Stadt, Zug, Schaffhausen, Genf und der Waadt nieder – wo man ihnen nicht nur mit günstigen Steuertarifen, sondern vielfach auch mit massgeschneiderten Sonderregeln entgegenkam.

Unternehmenssteuerreform II

Dass ihre Steuerausnahmen international nicht beliebt waren, wusste die Schweiz im Grunde schon Ende der 1990er-Jahre, als die EU einen Verhaltenskodex zur Unternehmensbesteuerung publizierte und die OECD einen Bericht über schädliche Steuerpraktiken.

Hinweise, wonach die Schweiz ihre Vereinbarungen mit der EU verletzte, gab es auch 2003, 2005 und 2007. Hans-Rudolf Merz, freisinniger Finanzminister zur damaligen Zeit, kümmerten die Mahnungen allerdings wenig.

Seine Sorge galt vielmehr den Aktionären hiesiger Firmen. Für sie legte er 2008 die Unternehmenssteuerreform II auf. Die Idee dabei war: Kantone sollten nicht nur Flexibilität in der Besteuerung von Firmen, sondern auch in der Besteuerung von Aktionären erhalten. Sie durften Firmeneigentümern, die mehr als 10 Prozent einer Gesellschaft besassen, fortan Steuerrabatte auf Dividenden gewähren, was besonders bei KMU-Besitzern auf Anklang stiess.

Gänzlich steuerfrei wurden Ausschüttungen, die aus sogenannten Kapitaleinlagereserven gemacht wurden. Diese Massnahme war auf Grossunternehmen gemünzt (später stellte sich heraus, dass der Bund völlig unzureichend über die möglichen Steuerausfälle informiert hatte und diese viel höher ausfielen als prognostiziert).

Die USR II änderte nichts am Verhältnis der Schweiz zum Steuerwettbewerb. Im Gegenteil: Sie zementierte die bisherigen Prinzipien. Die Kantone siedelten munter weiter Statusgesellschaften an – vor allem Genf und die Waadt, wie eine Aufstellung von 2006 bis 2011 zeigt.

Zementiert wurde in dieser Phase auch eine sonderbare Rollenaufteilung unter den Kantonen.

  • Die erste Gruppe – Zürich, Zug, Schwyz, Nidwalden, Basel-Stadt, Genf – war zuständig für das Anziehen von internationalen Unternehmen.

  • Die zweite Gruppe – Bern, Jura, Solothurn, Wallis, Freiburg, Uri – zog weniger Firmen an, machte dafür aber die hohle Hand bei der ersten Gruppe.

Über den Finanzausgleich, der 2008 in Kraft trat, wurden im Lauf der Zeit immer grössere Summen umverteilt. Die Harmonie wurde gewahrt, weil die Kantone nach wie vor unterscheiden durften: zwischen einem ordentlichen Steuersatz für lokale Firmen um die 20 Prozent und einem reduzierten Steuersatz für internationale Firmen von 8 bis 10 Prozent, je nach Steuerstatus.

Im Inland galt also eine Art von Stillhalteabkommen: Der Steuerwettbeweb wurde in Grenzen gehalten. Im Ausland dagegen gingen die Kantone mit Niedrigsteuern auf Firmenjagd.

Unternehmenssteuerreform III

Nach der Finanzkrise von 2008 geriet die Schweiz allerdings unter Druck: Nicht nur das Bankgeheimnis, sondern auch ihre Praktiken im Steuerwettbewerb wurden von anderen Ländern zunehmend heftig kritisiert.

Die Schweiz musste reagieren – und legte die Unternehmenssteuerreform III auf, die über drei Jahre hinweg mühselig ausgehandelt werden musste und im Februar 2017 in einer Volksabstimmung Schiffbruch erlitt. In der Folge wurde sie als Steuervorlage 17 neu aufgelegt – etwas abgeschwächt in einigen Punkten, aber im Wesentlichen immer mit demselben Kern: Die Privilegien für internationale Unternehmen mussten weg.

Dass sich die Steuerreform derart schwierig gestaltete, hat einen Grund: Die Schweiz hat lange auf Kosten des Auslands gewirtschaftet. Sie hat ihre Staatskassen, den Finanzausgleich und einen nicht zu unterschätzenden Anteil ihres Wirtschaftsbooms mithilfe von Steuerdumping alimentiert.

Wenn damit Schluss sein sollte, würde dies einen grösseren Umbau erfordern: vor allem in den Kantonen, die nun ihre ordentlichen Steuern würden senken müssen. Dies, um die multinationalen Firmen nicht zu verlieren, die sie nicht mehr zum Sondertarif würden besteuern dürfen.

Die neuen, einheitlichen Steuersätze würden sich irgendwo in der Mitte zwischen den bisherigen ordentlichen und den Sondersätzen treffen müssen. Also bei 14 bis 18 Prozent, je nachdem, wie viele neue Spezialinstrumente – etwa die Patentbox – in der Vorlage enthalten sein würden.

Ein Szenario, das etwa den Kantonen Aargau oder Zürich Bauchschmerzen bereitete, da sich diese Kantone die Steuersenkungen erstens nicht leisten könnten und sich zweitens nach der Reform im Hintertreffen befinden würden, was die nationale Konkurrenzfähigkeit bei der Besteuerung der Unternehmen angeht.

Eigentlich wäre spätestens jetzt eine Grundsatzdiskussion nötig gewesen über faire Steuerpraktiken, nicht nur gegenüber dem Ausland, sondern auch innerhalb der Schweiz. Denn der Steuerwettbewerb, den die Schweiz mit dem Ausland ausgefochten hatte, war nun im Land selbst angekommen.

Stattdessen kam eine Gruppe von Ständeräten im Sommer 2018 auf die Idee, die Unternehmenssteuerreform mit der an der Urne mehrfach gescheiterten Rentenreform zu verknüpfen und der AHV zusätzliche Bundesgelder sowie Lohnprozente zukommen zu lassen.

Sachlich haben die beiden Dinge wenig miteinander zu tun. Dafür war jetzt das Thema der entscheidenden Beratungsphase gesetzt. Und – wie bei jeder Unternehmenssteuerreform in den letzten zwei Jahrzehnten: Die Diskussion führte zielgenau an den wesentlichen Punkten vorbei.

Unternehmenssteuerreform IV

Man hätte anlässlich der Steuervorlage über vieles diskutieren können.

Zum Beispiel über die Frage, ob man ein Steuersystem wirklich immer noch komplizierter gestalten muss – so, wie es bereits bei den Reformen I und II der Fall war. Den Durchblick darüber haben nur noch Beratungsfirmen und Spezialisten, die kantonalen Steuerämter sind zunehmend überfordert.

Man hätte darüber diskutieren können, wie viele neue Firmen die Schweiz überhaupt noch ins Land holen will. Die Eidgenössische Steuerverwaltung hat vorgerechnet, dass die Einnahmenverluste bei der SV 17 mittelfristig kompensiert werden können, sofern sich zusätzliche Firmen hierzulande ansiedeln – das zieht den Zuzug von Arbeitskräften nach sich, es geht potenziell um mehrere zehntausend Personen. Weder die Linke noch die Rechte haben die Auseinandersetzung darüber aber je geführt.

Oder man hätte darüber diskutieren können, ob es nicht besser wäre, wenn die Kantone bei den Unternehmenssteuern auf Wettbewerb untereinander verzichten würden: eine Idee, über welche die SP vor fünf Jahren noch laut nachdachte, die inzwischen aber begraben wurde – weil bedeutende, links regierte Wirtschaftsstandorte wie Basel und Zürich selbst auf steuertechnische Spezialvehikel wie die Patentbox und die zinsbereinigte Gewinnsteuer pochen (deren internationale Akzeptanz in den kommenden Jahren übrigens auch nicht restlos gesichert ist).

Die Haltung des Parlaments zum Steuerwettbewerb lautet: Es soll künftig nicht weniger, sondern mehr davon geben. Sämtliche Spezialisten gehen davon aus, dass mit der SV 17 ein interkantonaler Wettlauf nach unten einsetzen wird.

Das Problem ist: Scheitert die SV 17, so würde der inländische Steuerwettbewerb sogar noch intensiver. Kantone wie Basel oder Zürich müssten ihre ordentlichen Steuern stärker senken, um ihre internationalen Firmen zu halten (eine Strategie, die der Kanton Waadt bereits im vergangenen Jahr vorsorglich umgesetzt hat).

Ob mit oder ohne Reform: Es droht eine Zweiklassengesellschaft unter den Kantonen. Wie tragbar diese Entwicklung für den Föderalismus ist, darüber spricht im ganzen Land jedoch niemand.

Hauptsache, die Schweiz setzt eine weitere Unternehmenssteuerreform um.

Glossar zur Unternehmenssteuerreform

Steuerstatus
Die Schweiz kannte bis dato drei Typen von sogenannten Statusgesellschaften mit besonderem Steuerstatus. Erstens: Holdinggesellschaften, also Firmen, deren Hauptzweck es ist, andere (Tochter-)Firmen zu halten. Zweitens: Domizilgesellschaften, also Firmen mit reiner Verwaltungs-, aber ohne Geschäftstätigkeit in der Schweiz (zum Beispiel zur Verwaltung von Patenten). Und drittens: gemischte Gesellschaften mit hauptsächlicher Tätigkeit im Ausland und nur einem geringen Anteil der Geschäftsaktivitäten in der Schweiz. Die EU und die OECD verlangen von der Schweiz, den Sonderstatus dieser Firmen abzuschaffen und sie gleich wie alle anderen Firmen ordentlich zu besteuern.

Unternehmenssteuern
Sie werden auch als Gewinnsteuern bezeichnet und fallen an, wenn eine Firma mit ihrer Geschäftstätigkeit einen Gewinn erzielt. Die Steuern müssen sowohl beim Bund als auch bei Kantonen und Gemeinden entrichtet werden. Beim Bund ist der Satz einheitlich: Er beträgt 8,5 Prozent des steuerbaren Gewinns. In Gemeinden und Kantonen werden unterschiedliche Berechnungsmethoden verwendet. Zählt man alle drei Ebenen zusammen, so liegt der effektive Gewinnsteuersatz im Mittel der Kantonshauptorte zurzeit bei 17,7 Prozent. Der niedrigste Satz gilt in Luzern (12,3 Prozent), der höchste in Genf (24,1 Prozent). Dabei handelt es sich wie gesagt um den ordentlichen Steuersatz. Firmen mit Steuerstatus geniessen in der Regel ähnlich niedrige Steuersätze wie in Luzern, auch wenn sie in einem Hochsteuerkanton wie Genf domiziliert sind. Im Extremfall beträgt der Gewinnsteuersatz für eine Holding praktisch null.

Instrumente
Die Abschaffung der Steuerstatus hat zur Folge, dass für die bisher privilegierten Firmen dieselben Regeln gelten wie für alle anderen Firmen. Damit diese Firmen nicht aus der Schweiz abwandern, will der Bund eine Reihe von Instrumenten einführen, mit denen die Steuerbelastung dieser Firmen künftig gesenkt werden kann. Dazu zählen folgende Instrumente: die Patentbox, also ein Steuerrabatt von bis zu 90 Prozent auf Erträge aus der Verwertung von Patenten. Er spielt etwa für die Pharmaindustrie eine grosse Rolle und war in der Abstimmungsvorlage von 2017 auch für Erträge aus Softwarelizenzen vorgesehen. Zweitens zusätzliche Abzüge für Forschungs- und Entwicklungsausgaben, die Firmen auf ihrer Steuerrechnung vornehmen können. 150 Prozent dieser Ausgaben sollen vom Gewinn abgezogen werden können. Drittens die zinsbereinigte Gewinnsteuer, die in Wahrheit keine Steuer ist, sondern ein Steuerabzug, den Firmen machen können, wenn sie «überschüssiges» Eigenkapital in ihrer Bilanz haben. Davon profitieren vor allem Konzernzentralen, in denen das Kapital von Tochterfirmen aus anderen Ländern gebündelt ist. Eine Reihe weiterer Massnahmen wie etwa Erleichterungen bei der kantonalen Kapitalsteuer komplettiert den Strauss.

Begleitmassnahmen
Weil die meisten Kantone auf die Abschaffung der Steuerstatus mit einer Senkung der ordentlichen Gewinnsteuern reagieren werden, dürften bei den Kantonen unter dem Strich die Steuereinnahmen sinken. Diverse Massnahmen sollen dies kompensieren. Erstens sollen die Kantone mehr Geld aus der direkten Bundessteuer erhalten. Bisher lag ihr Anteil daran bei 17 Prozent, neu sollen es 21,2 Prozent sein. Zweitens soll eine Entlastungsbegrenzung dafür sorgen, dass eine Firma in einem Kanton immer mindestens 30 Prozent des Gewinns versteuern muss, den sie ohne Anwendung der Sonderinstrumente ausgewiesen hätte. Mit anderen Worten: Die Maximalreduktion beträgt 70 Prozent, in der Version, die 2017 zur Abstimmung kam, waren es noch 80 Prozent. Drittens soll bei der Besteuerung von Dividenden aus qualifizierten Beteiligungen eine Untergrenze gelten. Aktionäre, die mehr als 10 Prozent an einer Firma halten, sollen Dividendenzahlungen mindestens zu 70 Prozent auf Bundesebene beziehungsweise zu 50 Prozent auf Kantonsebene versteuern (siehe dazu auch unseren Artikel zur Ems-Chemie). Mit der Unternehmenssteuerreform II hatten einige Kantone diesen Satz von 100 auf bis zu 40 Prozent abgesenkt. Viertens sollen die Städte und Gemeinden beim Finanzausgleich stärker berücksichtigt werden (dieser Passus ist ziemlich vage). Die Wiedereinführung einer Kapitalgewinnsteuer stand ganz am Anfang der Beratungen zur USR III einmal im Raum, wurde aber wieder fallen gelassen. Und schliesslich soll es erste Schritte bei der AHV-Reform geben: Bundesgelder fliessen in die Rentenkasse, und die AHV wird über höhere Lohnabzüge durch Arbeitgeber und Arbeitnehmer so weit alimentiert, dass sich die finanziellen Engpässe, die sich abzeichnen, um ein paar Jahre verzögern.

Quellen: Botschaften zur Steuervorlage 17 und zur Unternehmenssteuerreform III.

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